Защо общините нямат пари и какво може да се направи

Голяма част от приходите на градовете сега идва от държавния бюджет. Собствените им приходи могат да се увеличат с промени в данъчните модели.

Десислава Калчева, икономист и експерт по общински финанси

Вечерни новини

Всяка делнична вечер получавате трите най-четени статии от деня, заедно с още три, препоръчани от редакторите на "Капитал"

Темата накратко

Заради липсата на децентрализирана финансова политика общинските бюджети трудно покриват местните разходи.
Макар да съществуват редица начини, за да се осигурят допълнителни приходи, общините все още разчитат на преразпределенията от държавния бюджет.
Какво може да се направи на по-високо, централно ниво, за да се случи децентрализацията.

Близо 20 години след старта на фискалната децентрализация у нас общинските бюджети остават силно централизирани. Местните дейности в голяма част от българските общини са недофинансирани. Настоящата криза, влошаването на качеството на общинските пътища, ръстът на инфлацията и повишаването на цената на електроенергията създават допълни рискове пред фискалната стабилност на местните власти. Новата година и зимният сезон поставиха отново на дневен ред лошото състояние на общинските пътища. Около 60% от тях се нуждаят от ремонт или реконструкция, това се оценява на близо 11 250 км. По предварителни експертни проучвания (НСОРБ) необходимите допълните разходи за тези ремонти са около 5 млрд. лв. От ремонт се нуждаят и общински пътни съоръжения като мостове, надлези, подлези.

Повишаването на електроенергията е ново предизвикателство пред местните бюджети. Данни от изпълнението на общинските бюджети през последния месец показват увеличени разходи за електроенергия В края на 2021 г. месечните разходи за ток се увеличават двойно, а някои общини обявиха режим на уличното осветление. Тези разходи се покриват от данъчните приходи, които се увеличават с по-бавни темпове, а в началото на бюджетната година са най-ниски. За компенсация на нарасналите разходи за електроенергия общините са получили между 20% и 30% помощи от сметките си по действащата през октомври и ноември схема.

Разходи за издръжка обаче също отчитат ръст. Стартиралите проекти предполагат индексация на цените на строителните материали, а местните власти трябва да търсят допълнителни източници за финансиране.

През годините се задълбочава проблемът с липсата на достатъчно пари за общински инвестиции. Малките и средните общини разчитат предимно на европейското финансиране и на извънредни капиталови трансфери от държавния бюджет. Средствата от местните бюджети за капиталови разходи са оскъдни.

Липсата на приет държавен бюджет за 2022 г. и неактуализираните стойности на държавните трансфери също затрудняват работата на местните власти.

С какви приходи всъщност разполагат общините?

В общинските бюджети постъпват собствени приходи (от данъци и такси) и държавни трансфери. Общините самостоятелно определят основата и размерите на местните такси и данъци, но собствените общински приходи са близо 30% от общите, а данъчните постъпления са едва 15%.

През последните години общинските приходи се увеличават. Пандемията от COVID-19 и мерките, които общините предприемат, обаче водят до спад в постъпленията от общински такси и други неданъчни приходи. В същото време обаче държавните трансфери се увеличават, за да компенсират повишаването на част от социалните разходи, тези за здравеопазване, осигуряването на компютри за училищата и др. Данъчните приходи се увеличават през 2020 г. с 3% в резултат на ръста на сделките с имоти, а постъпленията от данък придобиване на имущество се увеличават с 8%, или с близо 20 млн. лв. Основната част от този приход обаче се концентрира в големите и икономически активни общини като Столична, Бургас, Варна, Пловдив, Стара Загора.

Въпреки че на пръв поглед изглежда, че общинските приходи се увеличават в абсолютна стойност, фискалната независимост на общините продължава да бъде мираж. Държавните трансфери заемат над 50% от местните приходи, а в малките общини могат да достигнат и до над 70%. Субсидиите са целеви, т.е. разходват се по предварително заложени от държавата дейности. Изключение е единствено общата изравнителна субсидия, която общините харчат според индивидуални свои решения. От 2019 г. обаче се ограничи достъпът до общата изравнителна субсидия на някои "по-богати" общини - такива с данъчни постъпления от над 120% от равнището им за страната на човек от населението. През 2021 г. общините без достъп до общата изравнителна субсидия са Банско, Бургас, Несебър, Поморие, Приморско, Царево, Созопол, Бяла, Варна, Чепеларе, Аврен, Девня, Балчик, Козлодуй, Пловдив, Елин Пелин, Златица.

Над 50% от приходите от данъци и такси на общините се формират от бюджетите на Столичната община, Варна, Бургас, Пловдив и Стара Загора. Останалите 261 общини делят остатъка от около 45-49% от общата сума на собствените приходи.

По данни на Министерството на финансите в края на месец септември 2021 г. делът на собствените общински приходи в общите приходи е 34.18%. Едва 47 общини отчитат по-висок дял от средния за страната. Приходите превишават разходите за местни дейности при 18% от всички общини. Инвестиционната активност е много ниска, а делът на капиталовите в общите разходи е 9.6%. Просрочените задължения по бюджетите на общините са 114.3 млн. лв., като все пак 144 общини нямат просрочия. Общинският дълг като цяло е близо 1.4 млрд. лв., а 81 общини не ползват заеми поради недостатъчни собствени приходи.

При малките и средните общини има недофинансирани разходи поради недостиг на приходи от местни данъци и такси. Основна причина за това е липсата на местен бизнес, ограничената данъчна база и ниският обем на сделки с недвижими имоти. Нарастващите разходи за текуща издръжка, минималната работна заплата, инфлацията и нарастващата потребност от инвестиционни разходи поставят въпроса за увеличаване на общинските приходи.

Възможности за повишаване на общинските приходи

За да се осигурят стабилни нови общински приходоизточници, са необходими законодателни промени и подкрепа от централната власт. В много държави от ЕС местните и регионалните власти имат достъп до приходите от данъци, които традиционно у нас са централизирани. Алтернатива за повишаване на общинските приходи са споделените данъци или въвеждането на данъчна надбавка.

В част от европейските държави общините могат да определят т.нар. надбавка, "добавъчен данък" или процент над ставката, определена от държавата. Местните власти имат правото самостоятелно да определят размера на надбавката или да откажат въвеждането й. Централната власт дефинира облагаемата основа и събира както своите приходи, така и тези на местната власт. Съществуват две възможности за налагане на добавъчни ставки - на база "местожителство" и на база "месторабота". Обикновено централната власт определя по кой критерий ще се налага данъчната надбавка. Практиката на данъчните надбавки се наблюдава в Белгия, Хърватия, Италия, Дания, Норвегия, Швеция, Финландия, Исландия.

В България вече е обсъждана идеята за създаване на местен данък върху доходите на физическите лица. Тази идея включва възможност общинският съвет да определя данъчна надбавка в размер между 0.5% и 2% върху основата на дохода на физическите лица за сметка на намаляване на централната ставка на ДДФЛ. Или казано с други думи, ако местният данък е в размер на максимум 2%, държавната ставката на ДДФЛ ще бъде 8%. Подобна практика има в Италия и скандинавските държави. При това предложение обаче остава отворен въпросът какви данъци ще събират слабо населените общини с ограничени работни места и дали наистина това ще доведе до ръст на приходите им. Друг проблем при реализирането на това предложение е как ще се налага надбавката - по местожителство или по месторабота на лицето, което получава доходите. В Италия например работниците първо трябва да направят адресна регистрация в общината, където живеят, и след това имат право да постъпят на работа.

Данъчните общински приходи могат да се повишат и чрез споделени приходи от ДДФЛ. Подобна практика имаше в България през периода 2003 - 2007 г. Споделянето може да стане по два начина. Първият е чрез преотстъпване на част от постъпленията на данъка върху доходите, които възникват на територията на общината. Този вариант обаче отново ще постави в по-благоприятно положение големите общини, където е концентрирана работната сила. Тези общини имат други източници на приходи, като големи постъпления от имуществени данъци, както и достъп до дълговите пазари.

Вторият начин за споделяне е преотстъпване на част от постъпленията от данъка, събрани на национално равнище, и разпределяне между общините, следвайки предварително зададени критерии за изравняване на финансирането на общините и съкращаване на фискалните дисбаланси. Подобни критерии могат да бъдат БВП на глава от населението, брой жители, площ на общината, собствени приходи, данъчни постъпления, капиталови разходи и др.

Ако допуснем, че централната власт сподели 30% от приходите от ДДФЛ (за 2020 г. са 4.184 млрд. лв.), в общинските бюджети ще постъпят близо 1.3 млрд. лв.

Практиката на споделените приходи е добре позната в ЕС - петнадесет държави споделят приходи от подоходния данък, шест споделят приходи от ДДС и девет - приходи от корпоративния данък.

Трети вариант за повишаване на общинските приходи е чрез актуализация на данъчната основа на недвижимите имоти. През последните години в България се наблюдава ръст на цените на жилищните и нежилищните имоти. А пандемията от ковид-19 засили търсенето на имоти и цените в големите градове могат да се конкурират с цените на жилищата в съседни европейски държави. Същевременно данъкът върху недвижимите имоти се изчислява върху данъчната оценка на имотите. Последната актуализация на данъчните оценки е от 2006 г.

Осъвременяването на оценките ще доведе до ръст в общинските приходи, без да се налага промяна на размера на данъците, и до по-справедливо данъчно облагане, т.е. данъкът да е съобразен с доходите и възможностите на данъкоплатците. Подобна промяна обаче ще доведе до по-съществен ръст на данъчните приходи за определени групи общини - тези с големи сделки с недвижимо имущество, с платежоспособно население и с нарастващ сграден фонд.

Като цяло решенията за децентрализираното финансиране на общините са трудни, но възможни и е въпрос на политическа воля да бъдат взети такива. В противен случай сегашната ситуация, в която кметове се молят на правителството за допълнителни средства, за да не спре уличното осветление, ще продължи да се повтаря и занапред.