Най-слабият инструмент за решаване на най-сложната задача

Такава задача може да има решение по един-единствен начин – максимална минимизация. И подготовката на тези страни за членство в ЕС се концентрира практически изцяло върху въвеждането на пазарната икономика. От целия бюджет на програма ФАР, която се пренасочва именно към тази подготовка, едва около едно на сто е усвоено за цели, различни от пазарните реформи. Но още по-важно е, че тази подготовка в решаваща степен се свежда само до пренос на стотиците хиляди страници съюзно право в законодателството на кандидатстващите страни.

В хода на практическата подготовка за членството става пределно ясно, че задачата по своя характер е именно цивилизационна - тотална трансформация на всички сфери и аспекти на обществения живот. Това естествено среща масова и много упорита съпротива. А ЕС няма инструменти за принуда към реформи, защото по вътрешната му институционална, ценностна и правна логика на функциониране той е доброволен договорен съюз между партньори, които ясно разбират взаимната си изгода. Така изходното противоречие на Източното разширяване се преформатира – то трябва да принуждава към систематични реформи, а няма как.

В този контекст обаче се оказва, че ЕК изненадващо се е сдобила с мощен инструмент за въздействие върху кандидатстващите страни. Поради неяснотата на това кои и кога ще бъдат приети в съюза страните се надпреварват да изпълняват предписанията на ежегодните доклади на комисията, която следи прогреса на всяка от тях съобразно миналогодишните й оценки и препоръки за реформи. Мониторингът на ЕК придобива сякаш магическото свойство да индуцира напредък към покриване на стандартите за членство. Те обаче така и никога не биват ясно и еднозначно конкретизирани - за да остава винаги възможността за взимане на политическо решение, ръководено от висши геополитически съображения, а не от конкретното постижение на която и да било страна.

По този начин Европейската комисия се оказва сякаш двойно привилегирована – хем отговаря за разширяването и добива ново поле за действие, хем успява да му придаде (невъзможен иначе) импулс за ускорение. Но това има своята цена – самата ЕК вече става заложник на успеха на своята работа, а самата тя като ключов елемент на институционалната архитектура на ЕС е прекалено голяма, за да се провали.

Срещайки все по-голяма локална съпротива срещу все по-разрастващите се реформи, ЕК се вижда принудена да минимизира още веднъж своята задача – не само реформите се свеждат до пренос на законодателство (в значителна степен безотносително към неговото приложение на практика), но вече и постиженията не са толкова важни. Мащабът на напредъка от съответна страна започва да има решаващо значение за оценките, които все по-откровено, разчитайки на демонстрираната политическа воля на местните правителства, оценяват не наличното, а перспективното положение на страните кандидатки.

Това е платената цена на успеха на Източното разширяване на ЕС – решението е взето още 1997 г., а става факт през 2004 г. Само че и страните членки, и ЕК с огромна изненада откриват, че устремът към реформи, който и бездруго не е бил чутовен, веднага спада още след 2002, а след 2004 практически напълно угасва. Полша например е приета в ЕС с обещание за изпълнение на над 260 задачи за довършване след датата на членството, които просто замират.

На това отгоре идва големият шок от проваления в Холандия и Франция референдум за конституция на ЕС, която всъщност консолидира в общ документ всичко най-важно в дотогава съществуващото право на ЕС. Което означава, че гражданството на страните - основателки на евроинтеграционния процес, отхвърлят не друго, а самия ЕС.

В атмосферата на този вече загубен устрем към обединение на Европа и пред лицето на безсилието да бъдат принудени вече влезлите в съюза страни да изпълнят поетите обещания ЕК се сблъсква с тежка задача. Тя трябва да убеди все по-настойчиво резервираните страни членки, че България и Румъния, които доказуемо изостават в подготовката си за членство (но през 2005 г. вече са подписали договора за присъединяването си), могат да влязат в съюза, без да причинят тежки последици върху цялостното му състояние и развитие.

Това е ситуациятa, в която ЕК измисля безпрецедентния механизъм за сътрудничество и проверка. Той има за основна цел да тушира недоволството в страните членки от предстоящото на 1 януари 2007 г. влизане в сила на договора; трябва да дава свидетелство, че комисията е наясно със сериозността на проблемите и че взема мерки за тяхното решаване. Чак на второ място идва предназначението на инструмента да е ориентир на местните правителства как да постигнат стандартите за качество на върховенството на правото, чрез които да преборят и ендемичната, систематична корупция в двете национални общества.

Мониторингът, който дотогава изглежда като магически силен инструмент, се оказва напълно безпомощен - вече дванайсет години подред.

Вроденото безсилие на мониторинга

Причините за тази безпомощност на CVM са обусловени от две решаващи обстоятелства.

Първо, в ЕС няма даже общоприето разбиране за върховенство на правото, камо ли общ стандарт и съответно - нормативна рамка и инструментариум за утвърждаването му. Без такава правна база ЕС не би могъл да провежда политика в тази сфера и да санкционира простъпки, колкото и тежки да са те.

Допреди няколко години, приемайки, че върховенството на правото и плуралистичната демокрация са фундаментални ценности, върху които е построен, ЕС не допускаше, че трябва да провежда именно политики за поддържането на ценностния си фундамент. Оттук и безсилието на съюза - включително пред безобразията в Полша и Унгария, които към днешна дата превъзхождат по тежест тези в българско-румънския случай. В тези страни обаче ЕК се нагърбва със задачи, каквито не е решила и не може да реши никъде другаде – не само в посткомунистическите страни, но и в Италия, Гърция и другаде.

Второ, под инерцията на евроинтеграционния ентусиазъм на първите години от състезанието за членство в ЕС ЕК допуска, че партниращите й правителства просто не знаят как да направят дължимите реформи, но иначе горят от желание да ги осъществят. Още през 2013 подчертахме, че в CVM има достатъчен конструктивен потенциал, щото - да би имало правителствено желание да се проведат предписаните реформи съобразно поставените им цели, това би било постигнато в рамките на предвидените първоначално 3-4 години.

Както още Х. Грабе отбеляза в книгата си от 2006 г., ЕС може да работи продуктивно с желаещи партньори, а не с неохотни режими. Бедата е, че преносът на законодателството минава относително безболезнено в сфери, които не засягат пряко властовите механизми на посткомунистическите общества. Върховенството на правото обаче би променило из корен именно цялата политическа система и цялостното устройство на обществения живот. Напълно естествено точно тук е най-дълбоката и упорита съпротива срещу промяната на местните практики и институции (и представляващите ги клики от индивиди).

Накратко, безрезултатността на CVM е пряко следствие от синтеза на три ключови фактора:

а) превратна представа за мониторинга на ЕК като инструмент за въздействие върху правителствата, с които тя ограничава партньорствата си; б) много слабия инструментариум на ЕС в полето на върховенство на правото, който всички страни членки не допускат да се стандартизира именно защото засяга властовите механизми в националните общества;

в) най-силната съпротива на местните управляващи тъкмо срещу интервенцията на ЕС във властовите механизми (а по историческа инерция и институционален дизайн ЕС взаимодейства именно с местните правителства, за които се предполага, че са автентични изразители на обществения интерес).

Нищо от тези рамкови условия за реализацията на CVM не подлежи на промяна, поради което няма как чудодейно да възникне негова ефективност и той да постигне целите си. Любознателният читател може сам да провери детайлите на тази кратка история в биографичните разкази на преките участници в събитията на сайта на Дипломатическия институт към МВнР, където е публично достъпен целият Национален архив от спомени за българската евроинтеграция.

Анализите на "Жан-Моне Център за високи постижения" може да намерите тук.