Министърът на финансите да отговаря по дела за нарушение на правото на ЕС

Въпросът стигна и да Съда на ЕС

Изправени пред дилемата да отказват правосъдие или да импровизират, прилагайки ad hoc и по аналогия процесуални норми, националните съдилища създадоха богата и многообразна в противоречивостта си практика. Някои дори отказаха правосъдие. Затова в началото на 2015 г. беше образувано общо тълкувателно дело № 2/2015 г. на Върховния касационен съд (ВКС) и на Върховния административен съд (ВАС) за процедурния ред, по който следва да бъдат гледани тези дела. Разглеждането на десетки висящи дела бе спряно до приключване на тълкувателното дело. То пък бе спряно до произнасянето на Съда на Европейския съюз (СЕС) по дело С-571/16 "Кантарев срещу БНБ", от чието решение се очакваше да даде автентични насоки за тълкувателното решение.

Както можеше да се очаква, с решението си от 4 октомври 2018 г. СЕС не даде универсален модел за приложимата процедура, а обяви, че страните членки разполагат с широка дискреция да изберат процесуални средства за реализиране на отговорността на държавата. СЕС преценява дали във всеки конкретен случай подходът на националния съд съответства на принципите за ефективност и равностойност.

Въпреки това решението по делото "Кантарев" достатъчно ясно посочи, че при висока цена на иска авансовото заплащане на 4% пропорционална държавна такса несъразмерно би ограничило достъпа до съд. Според СЕС тези дела следва да се гледат по реда на ЗОДОВ, при който държавната такса е проста и с минимален размер (10 лв. за граждани, 25 лв. за юридически лица), отговорността е обективна, т.е. тя не зависи от виновно поведение на длъжностни лица, а специалните правила за подсъдността са по-благоприятни за увредените от общите. Въпреки ясния правен стандарт и след решението на СЕС националните съдилища често изискваха огромни авансови държавни такси. Това наложи да припомним на ЕК, която сме сезирали преди повече от 5 години, че и след решението по делото "Кантарев" въпросът с достъпа до съд и до надеждна процедура за реализиране на отговорността на държавата в тези казуси не е решен. Така, близо 4 години след образуването на тълкувателното дело пред ВАС и ВКС, поради липсата на решение и реална заплаха от наказателна процедура срещу България в парламента е внесен проект за нов текст (чл. 2в) от ЗОДОВ, според който редът за разглеждане на исковете срещу държавата за обезщетения за вреди от нарушаване на правото на ЕС ще зависи от това кой държавен орган е извършил нарушението. Ако вредите са причинени (от актове, действия и бездействия,) при и по повод административна дейност на държавни органи и институции, както и от административните съдилища, делата за обезщетения за вреди ще се разглеждат по реда на Административнопроцесуалния кодекс (АПК), във връзка със ЗОДОВ. Това означава, че при предявяването на исковете се плаща проста държавна такса, а исковете се предявяват пред съдилищата по мястото на увреждането, по адресната регистрация на гражданите, съответно по седалището на юридическите лица срещу държавни органи, причинили вредите. Ищците поемат разноските по делото само ако искът е отхвърлен или оттеглен изцяло, както и при отказ от иска. Дори в последната хипотеза адвокатските и юрисконсултските възнаграждения, платени от държавата, остават за нейна сметка, според актуалната практика на ВАС.

В останалите случаи, когато се търси обезвреда от актове на Народното събрание, на общите съдилища и други органи, нарушили правото на ЕС, исковете се разглеждат по реда на ЗОДОВ във връзка с ГПК. Това означава, че посочените по-горе облекчения за ищеца, свързани с фиксираните ниски държавни такси и разноски, се прилагат и в тези случаи. Променят се обаче подсъдността, която в общия случай е по седалището на ответника (т.е. държавния орган) и характера на отговорността, при която вината се предполага, но презумпцията е оборима.

Отстраними пропуски

На фона на фрагментарната правна уредба до момента и на буксуващата тълкувателна практика на върховните съдилища, предложените законови изменения заслужават адмирации. От друга страна са налице лесно преодолими пропуски в новата уредба, които вероятно ще създадат практически проблеми.

На първо място, не става ясно защо, в отклонение от принципа, възприет в чл.2 от ЗОДОВ, според който исковете срещу органите на съдебната власт се разглеждат от общите съдилища по реда на ГПК, новият текст предвижда исковете срещу административни съдилища да бъдат предявявани пред същите съдилища, а ВАС да е последна инстанция по делата, водени срещу него. Очевидно това би поставило на сериозно изпитание независимостта и безпристрастността на съдиите, разглеждащи тези искове, и би хвърлило сянка на съмнение върху справедливостта на процеса.

Както беше посочено, предложената нова ал. 1 от чл. 2в от ЗОДОВ предвижда приложимост на ГПК за исковете, които не са насочени срещу администрацията, административните съдилища и ВАС. Това може да се тълкува и като изключване на специалните процедурни правила на ЗОДОВ, свързани с местната подсъдност, ответниците по тези дела (чл. 7), с участието на прокурор (чл. 10, ал. 1) и с наследяването на правото на обезщетение за имуществени вреди (чл. 6, ал. 1). Докато участието на прокурора изглежда ненужен процесуален анахронизъм, изключването на приложимостта на чл. 7 от ЗОДОВ означава, че ответник по новите искове срещу съдилищата и срещу парламента, на общо основание (чл. 31, ал. 1 от ГПК) става министърът на финансите. Няма логика обаче да се лишават увредените лица от привилегията за избор на местна подсъдност.

Предимствата от това министърът на финансите да е ответник по тези искове

На пръв поглед насочването на част от новите искове към министъра на финансите изглежда отстъпление от принципа и от дългогодишната практика по чл. 7 от ЗОДОВ, според който ответници по тези искове са органите, от чиито незаконни актове, действия и бездействия са причинени вредите. От практическа гледна точка обаче новото законодателно решение може да избегне тълкувателно лутане, особено в случаите на солидарна отговорност при съпричиняване на вредите от органи на различни власти. Ето защо между първо и второ четене на законопроекта би било уместно да бъде обсъден вариант, при който всички искове по ЗОДОВ или поне новите искове, свързани с отговорността на държавата за нарушения на правото на ЕС, да бъдат предявявани срещу министъра на финансите. В хода на процеса той би могъл да привлече, на основание чл. 219 от ГПК, като трето лице – помагач, институцията, причинила вредите. Това би улеснило министъра, при присъдено обезщетение, да реализира регресната отговорност на виновните длъжностни лица към държавата. Важно е да се подчертае, че такава отговорност и сега е предвидена (чл. 9 от ЗОДОВ), но тя трябва да се реализира от осъдените институции срещу виновните им служители. По ред причини, включително поради неучастие на представител на фиска в процеса по ЗОДОВ, регресна отговорност практически не се търси. В резултат бюджетът е ощетен, администрацията култивира чувство за безнаказаност, а усещането за справедливост и доверието в държавността руинират. Известни са поне два казуса, в които министърът на финансите, с явната съпричастност на ВАС, интервенира в приключили дела по ЗОДОВ с аргумента, че има интерес да търси отмяна на влязло в сила решение, тъй като присъдените огромни обезщетения ще се изплащат с бюджетни средства. Заради процесуално недопустимата "услужливост" на националния съд тези казуси са отнесени в Страсбург. Ето защо изрично предвиждане в новия закон, че министърът на финансите е ответник в исковете по ЗОДОВ би дисциплинирало администрацията и би дало усещане за справедливост и за защита от произвол на увредените граждани и юридически лица.

Уместно е да се припомни, че и тълкувателната практика на ВКС от последните години е ориентирана към концентрация на отговорността по чл. 2 от ЗОДОВ (делата срещу органи на съдебната власт) върху един ответник. С Тълкувателно решение № 5/2013 г. ОСГК на ВКС прие, че прокуратурата отговаря не само за вредите от повдигнатото обвинение и от мерките за неотклонение на досъдебното производство, но и за тези от влезли в сила осъдителни присъди, отменени чрез извънредните способи на НПК. В съответствие с този подход, през следващите години бе наложена съдебна практика, според която отговорността за вредите от обезпечителни мерки по трите конфискационни закона, въпреки че са наложени и потвърдени от съд, се носи само от КПКОНПИ. Един от решаващите мотиви на тълкувателното решение е, че за увредените лица няма значение кой е ответник по иска. Ако следваме тази логика и прагматичната преценка за по-лесно осъждане на един, ясно определен ответник, изглежда подходящо за всички искове по ЗОДОВ да отговаря министърът на финансите.

[1] В контекста на настоящата статия понятието "европейско право" е използвано като синоним на право на ЕС.