Слабата ръка на регулаторите

В България няма регулатор, който да излезе и с гордо вдигната глава да каже "Аз реших този проблем", така както може да се изправи комисарят за далекосъобщенията Вивиан Рединг (сега комисар по въпросите на правосъдието и фундаменталните права на гражданите). Нейната активна политика доведе до тавана при роуминг тарифите на мобилните оператори. Или пък комисарят по конкуренцията Марио Монти, който безкомпромисно наложи баснословните глоби (тогава 497 млн., които по-късно достигнаха до 1.5 млрд. евро) на Microsoft за злоупотреба с доминиращо положение през 2004 г. Поведението му доказа, че и Италия може да роди неподкупен и принципен политик - слава, довела го миналата година и до премиерски пост в родината си. В България обаче едва ли ще си спомните за подобен случай. Действията на регулаторите идват или след силен обществен натиск, или след като Брюксел е настоял за това. Например след прегледа на условията по общите договори на банките с клиентите им намесата на Комисията за защита потребителите беше беззъба и направо комична - тя дори не посмя да спомене имената на финансовите институции, които имат нарушения. В същото време промяната на общите договори на мобилните оператори, така че за продължаването на договорите с клиента да се иска неговото изрично съгласие, беше постигнато след настояване на омбудсмана. Така в България регулаторите си отиват тихо и никой от местните комисари явно не мечтае за по-висока кариера, понесен на раменете на доволните потребители.

Най-общо проблемите на регулаторите в България идват от три посоки, смята Любомир Христов. От една страна, те са политически зависими, защото се назначават от партии и следват техните програми. От друга страна, те могат да попаднат в плен на индустриите, регулирани от тях самите или т. нар. регулаторно превземане, което се случва обикновено в бедни, корумпирани и развиващи се страни, а и в някои по-богати. И третият проблем според него е личностният. Ако начело на регулатора бъдат поставени некомпетентни, непочтени и злонамерени лица, няма начин той да си свърши работата.

Ако навлезем по-детайлно в проблемите, често могат да бъдат открити решения или да бъдат поставени въпроси за по-фундаментална реформа. Последната е неизбежна, тъй като с козметични промени няма как да се мине. Регулаторите са поставени в настоящата си позиция и от чисто законодателни мерки. И в повечето случаи без промяна на правната философия зад тяхната дейност просто няма как да се мине. В същото време липсата на активност може лесно да бъде преодоляна, ако регулаторите осъзнаят, че те са независима власт, която обаче трябва да бъде осъществявана.

Звучи изтъркано, но промяна очевидно трябва да има. С нея може да се захване идващото служебно правителство, макар да няма пълни правомощия. Но регулаторите трябва да са топ приоритет на следващата власт. Защото, ако няма реформа, улиците пак ще бъдат окупирани от гневни потребители, а инвеститорите ще продължават да заобикалят България, защото е държава, в която конкуренцията си стои изкривена.

Проблем 1: Наклоняване на баланса в една страна

Преглед на оригинала

Въпреки че по презумпция регулаторите трябва еднакво да се грижат за правата на всички играчи на пазара, това невинаги е така. За БНБ това е видно с просто око, тъй като по закон и дух централата банка има най-силни правомощия да пази стабилността на банковата система. Това е в полза и на потребителите, тъй като гарантира техните вложения. "БНБ обаче разширява това тълкуване, като го интерпретира като защита на печалбите на банките, което вече е защита на интересите на акционерите и ръководството на банките, а не на техните вложители", смята Любомир Христов.

Близка е и ситуацията при ДКЕВР. Регулаторът по закон трябва да осигурява най-добри условия за потребителите, като пази стабилността на цялата енергийна система. От комисията безспорно ще изтъкнат факта, че цените на електроенергията дълго бяха задържани ниски въпреки настояванията на енергийните компании за значително повишение. Това е така, но е само част от картината. За разлика от британските си колеги от "Офджем", за които "защитата на потребителите е нашият пръв приоритет", при ДКВЕР те идват на второ или дори трето място. Когато става въпрос за защита на потребителите от доминантното положение на енергийните предприятия, действията на регулатора са по-скоро неефективни. В условията по общите договори на доставчиците на енергия до крайните клиенти, които се одобряват от ДКЕВР, продължава има условия, които би трябвало да накарат и най-заклетия да се замисли върху техния здрав смисъл. Например доскоро в "Топлофикация - София" изискваше решение на общото събрание на етажната собственост за повторна проверка на измервателните уреди.

Уклонът, разбира се, не е универсален или поне не толкова силен в други регулатори. При Комисията за регулиране на съобщенията посоката определено е наклонена към потребителите, откакто начело на комисията е Веселин Божков. Факт е, че по негово време действията й са подчинени на целта да се хареса на клиента. Комисията настоя за драстично и рязко понижение на тарифите на едро за връзка между операторите. Пак тя активно действаше за премахване на дистанционните договори. Регулаторът поиска и максимално съкращаване на сроковете за преносимост на мобилните номера при прехвърляне на абонатите от един оператор на друг. Без да има конкретна принуда от Брюксел, сега КРС има намерение от 1 юли да въведе системата BULRIC за разходоориентираност на цените между компаниите на едро, което означава свалянето им още наполовина. Предложение на комисията, което впрочем все още не е прието, е и да се намалят драстично възможните неустойки при предсрочно прекратяване на договор с оператор от страна на клиент.

Проблем 2: Независимост

Преглед на оригинала

Регулаторите не са независими от управляващите по две основни причини. Първо, те са на бюджетна издръжка (което значи, че ако управляващото мнозинство не харесва дадена комисия, прекалено лесно може да я лиши от необходимите средства). И второ, те се назначават от правителство, парламент и в редки случаи от президент. В знак на благодарност за номинацията или пък защото властта знае нещо чувствително за комисарите, назначените рядко противоречат на политиката на управляващите. Ако го направят, те могат да бъдат сменени чрез законови промени. Или пък разследвани от комисията за конфликт на интересите, ДАНС, прокуратурата...

"Не е важно кой точно назначава регулаторите, важно е да се осъзнае необходимостта от тяхната независимост", казва Пламен Денчев, бивш член на енергийния регулатор. "Много често в Министерския съвет разглеждат ДКЕВР като отдел на "Дондуков" 1, който прави цени. Така функцията да предпазва и бизнеса, и потребителите от политическото влияние се изпарява."

Често дори се стига и до крайности - ако една управляваща партия загуби контрола над даден регулатор, тя променя закона, увеличава броя на комисарите и назначава свои послушни членове. Това неотдавна се случи в Комисията за защита на конкуренцията, където уж заради свиване на разходи първо броят на комисарите беше намален от 7 на 5. После, когато председателят загуби мнозинство при взимане на решенията съставът отново беше завишен на седем (с изкуствения аргумент за увеличаване на капацитета заради многото работа).

Ефектът от зависимостта на първо място е неефективност. Най-бруталният пример беше с ДКЕВР, която през 2010 г., 2011 г. редовно приемаше публични корекции за повишаването на цените на електроенергията лично от премиера Бойко Борисов, докато накрая през 2012 г. комисията не бе оставена сама да реши за голямото увеличение от близо 14%. Естествено, за да обере сама негативите, предизвикани от предишното изкуствено задържане на цените. При ДКВЕР политическата намеса минава и в по-прикрити канали, които са трудно доказуеми. Например как така по-скъпи централи получават по-големи квоти за регулирания пазара за сметка на други, които явно не са притежавани от подходящия инвеститор. "А изказванията на важни хора, да кажем откровените глупости за електромерите, за това как ниското напрежение увеличавало сметките няма как да помогне на регулатора", допълва Денчев. Всичко това в крайна сметка довежда до беззъб и очакваш команда свише регулатор, който не може да се намеси адекватно на пазара, когато това е необходимо.

Корпоративното влияние е още по-трудно доказуемо въпреки легендите, които се носят за него.

Важна стъпка за преодоляване на този проблем е прозрачността при избора регулаторите. За всяка позиция трябва да има конкуренция, сравнение на програми, мотиви. "Дори и процедурата да е толкова несъвършена като при избора на главния прокурор, тя пак би била по-добра от настоящата", смята Руслан Стефанов от Центъра за изследване на демокрацията.  Ако не друго, поне щеше да проличи каква е компетентността на много от тях. Човек, минал през процедурата на публичен избор, освен това е много по-готов да отстоява независимостта си за разлика от директно назначените. В КЗК има и положителна тенденция, като често за комисари се избират експерти от самия регулатор. Макар това да крие риск за капсулиране на регулатора, поне е ясно, че това са хора със знания и практика в областта.

Проблем 3:Пасивност

Преглед на оригинала

Много рядко можете да чуете, че регулатор се е самосезирал. Ако това стане и ако не e след широк обществен натиск, то е почти сигурно, че става въпрос за нечия поръчка. Културата за активна намеса в полза на гражданите или за подкрепа на честността на правилата просто не е в тъканта на българските "пазачи" на конкуренцията и потребителските права.

Комисията за защита на конкуренцията например постоянно "произвежда" решения, така че на пръв поглед изглежда като един действен регулатор. Дефицитни са обаче най-чувствителните и дълбоки проучвания на монополи, картели и нелоялни практики. Често най-значимите проверки идват след публични поръчки от министри като разследването на пазара на горива и храни. Ранните и изненадващи проверки са по-скоро прецедент. Има и зони, които сякаш са забранени за проверка, или пък при проучване не се откриват никакви нарушения. Пример за това е доминиращата роля на "Лукойл" на пазара на горива на едро, където регулаторът не стигна до нищо, освен че абсурдно забрани публичността на цените на пазарния лидер и така съвсем прикри случващото се в сектора. Като цяло липсата на КЗК от актуалния обществен дебат за монополите е фрапантна, твърди Руслан Стефанов от Центъра за изследване на демокрацията. 

Пример за пасивност е и случаят с търговете за мултиплекси в цифровия ефир. КРС е в позицията "ние само изпълняваме закона". Резултатът е, че в областта на цифровите ефирни телевизионни доставки се образува монопол.

В последните години активността на ДКВЕР беше мотивирана обикновено от директни съвети лично от премиера Бойко Борисов. Но тъй като те често бяха в грешната посока, резултатът обикновено беше, ако не негативен, поне нулев. Вместо да се съсредоточи към поведението на електроразпределителните дружества с клиентите, ДКЕВР ги преследваше за формални нарушения - не за работата на клиентските центрове, а за това част от коя компания в ЕРП-то са. Преместването на клиентския център от фирмата майката към нейното поделение - обществения доставчик, обаче само по себе си не решава въпроса на потребителите.

В същото време енергийният регулатор беше пасивен и там, където се изискваха промени в законодателството. Председателят на Българската фотоволтаична асоциация Николай Газдов твърди например, че те са правили повече предложения за разширяване правомощията на ДКЕВР да сваля цените на зелената енергия, отколкото самият регулатор. "Аз не знам ДКЕВР да е внесъл официално такова предложение преди юли 2012 г."

Проблем 4: Прозрачност

Преглед на оригинала

Най-честата реплика по отношение на регулаторите е липсата на прозрачност. Това отчасти е справедлива критика, но не съвсем. "Винаги може да има обвинение за непрозрачност, но хората, които обвиняват, ДКЕВР често изобщо не познават нормативната база, методите за регулиране, нормативните изисквания... Рядко чувахме на откритите заседания мотивирани становища. А е много лесно да говориш по принцип", отхвърля критиките Денчев. Последното открито заседание на ДКЕВР миналата седмица беше по-скоро комично. Огнян Винаров от БТПП и пълномощник на гражданското общество от протестите, както беше обявен, с лек замах поиска намаление на цените с 30%, базирано на неизпълними неща.

В същото време въпреки прозрачността много от решенията на регулаторите не могат да бъдат подложени на независим анализ. Например ДКЕВР дава само най-общи сведения в публичните си документи при определянето на цените в енергетиката. Дори и специалисти в бранша трудно биха могли да се ориентират. От друга страна, при публичните обсъждания единствените компетентни лица са от страна на бизнеса, така че потребителите трябва изцяло да разчитат на съвестта на регулатора за неговите решения. Например Институтът "Отворено общество" препоръчва през 2011 г. целенасочени усилия за повишаване на капацитета на структурите на гражданското общество за влияние върху процеса на вземане на решения от ДКЕВР. "ДКЕВР би съдействала в това отношение. Причина за това е разбирането на някои членове на комисията, че по-активното гражданско участие в дейността на ДКЕВР ще я легитимира по-добре пред обществото и икономическите субекти като независим регулаторен орган", заключват експертите на института.

Подобно е положението и при КЗК, която иначе е един от най-прозрачните органи - всички съобщения, решения, секторни анализи се публикуват на интернет страницата. Но естествено място за подобрение има. Например на сайта на регулатора да се качват целите жалби, а не само списък кой и какво оспорва. Или пък т.нар. открити заседания (на които се допускат само пряко засегнатите по спора страни) да станат истински публични.

Сравнително прозрачно работи и КРС, макар че и при нея има доста място за подобрение в тази посока. Решенията й са публични през сайта й, но пък поместваната там информация е твърде лаконична и от нея практически няма как да се разбере същността на гласуваното. Самите документи остават за вътрешна консумация на администрацията: писма от заинтересовани лица, докладни на експертуте и членовете, аргументация. Публичен достъп (открити заседания) също няма.

Проблем 5: Липса на ресурси и координация

Преглед на оригинала

Факт е, че при регулаторите липсват ресурси, макар ситуацията да не е еднаква за всички. "Няма как със заплата от 700 лв. да привличате висококачествени експерти, дава пример с ДКЕВР Денчев. В КЗК например експертите лесно биват изсмуквани към дирекция "Конкуренция" или "Държавни помощи" в Брюксел. БНБ обаче се самоиздържа, в нея работят 900 човека, докато има едва 30 банки, така че дефицитът на ресурс не може да е аргумент.

Липсата на достатъчно хора освен това създава условия, при които регулаторите контролират подопечните си сектори по документи, т.е. на хартия. Ниската квалификация понякога води до абсурдни ситуации - например миналата година стана ясно, че ДКЕВР е проверявала цените на фотоволтаичните панели от сайта на случайна германска фирма. Има и обратния проблем. Високата експертиза понякога е нож с две остриета, ако няма достатъчно външен контрол - комисарите могат да обличат в почти смислени решения всякакви политически или корпоративни поръчки, но този недостатък може да се отстрани чрез отстраняване на останалите споменати проблеми на регулаторите.

Голям проблем е и прехвърлянето на топката между регулаторите. При ДКЕВР  беше практика да прехвърля топката към КЗП. В КФН дори отделните направления практически не си сътрудничат. Инвестиционният надзор не се интересува, че пенсионни фондове влагат пари в балонести компании с непрозрачни отчети, които той е допуснал на борсата, защото това е работа на осигурителен надзор. А осигурителният казва, че след като инвестиционният не е открил нередности и формално законът е спазен, те не могат да направят нищо... 

КЗК има подписани споразумения за сътрудничество с повечето регулатори и други проверяващи органи, но досега няма известен случай те да са извършили общи проверки, които са довели до резултат. Доколко КРС си сътрудничи с други институции - показателен е казусът с публичната тайна, че доставчиците на телевизия крият броя на абонатите си от създателите на съдържание, за да плащат по-малко. Проблемът изплува покрай скандала между "Булсатком" и bTV преди два месеца и половина - оказа се, че практически КРС не проверява декларираното от операторите, камо ли да си сътрудничи с някого при този контрол.

В зависимост от това какво разбирате под регулаторен орган на национално ниво в България може да се изброят между 20 и 30 такива. Ако включим и областните и общинските служби, те стават стотици. Ефектът от тяхната работа е спорен, а ако питате хората с плакати срещу монополите, те биха използвали изрази, които едва ли биха били подходящи за страниците на този вестник.

(виж текста от броя - Регулатор по регулатор)

Автор : shutterstock Преглед на оригинала