Ефекти и дефекти на енергийната политика

  Пред енергийния сектор на страната обаче остават все още много предизвикателства. При избора на новия състав на Комисията за енергийно и водно регулиране (КЕВР) надделяха политическите, а не експертните квоти. Тарифната дупка в НЕК ще намалее сериозно, но няма да изчезне напълно. Идващото освобождаване на пазара на електроенергия може да доведе сериозни проблеми, ако потребителите отново не могат да разберат какво се случва. Затова "Капитал" покани четирима бивши министри на икономиката и енергетиката и група експерти, с които да обсъдим къде те виждат възможните препятствия пред нормализирането на ситуацията в сектора.  

Можем ли да разчитаме на новия регулатор

Идеята да се изведе регулацията на енергийния сектор извън държавата е логична. По този начин независим орган би вземал под внимание наравно както интересите на енергийните предприятия, частни и държавни, така и на потребителите и на енергийната система като цяло. Решенията биха се вземали само на базата на експертната оценка и законодателството. Този идеален вариант не съществува никъде, но в България той се оказа съвсем неработещ. Държавната комисия за енергийно и водно регулиране (ДКЕВР) получаваше директни указания от премиерите Бойко Борисов и Пламен Орешарски с колко точно да нараснат или да паднат цените. Регулаторните решения на комисията често бяха подлагани на съмнение - дали защото защитават нечии корпоративни решения, дали защото понякога навяваха некомпетентност, а в определен период дори откровена злонамереност. "Години наред ДКЕВР успяваше да балансира между номиналната си независимост и зависимостта си от правителството, но миналата година мисля, че беше достигнат пределът и регулаторът беше доведен до абсурдно положение да откликва на изказаните желания на правителството", определя ситуацията Трайчо Трайков.

Румен Овчаров Фотограф : Цветелина Белутова

Най-голямата гаранция за качеството на работата на новия състав на регулатора според всички участници на дискусията е новият председател на КЕВР, бившият депутат от Реформаторския блок Иван Иванов. "Единствената ми надежда, колкото и странно да изглежда, е председателят на комисията", категоричен е Румен Овчаров. "Той си има недостатъци, има си и странностите на характера, но все пак дотолкова, доколкото го познавам в периода, в който сме работили заедно, е човек, който може да бъде независим. Ако управляващите прекалено много го натискат, той според мен няма да издържи дълго и ще си вземе шапката." Депутатът от БСП Таско Ерменков е на същото мнение: "Аз може би съм последният човек, който може да бъде заподозрян в някакви пристрастия към него, но смятам, че този избор беше удачен, имайки предвид личностните характеристики на г-н Иванов."

Николай Минков вижда и друг положителен ъгъл. "Управляващите избраха главния държавен финансов инспектор – професионалист с добро име за министър на енергетиката и доцент доктор по електроизмервателна техника – политик с добро име за председател на секторния регулатор", . Според Минков бизнесът и гражданите приемат кадровия избор като послание, че вече в българската енергетика по-обхватно и по-точно ще се мери и измерва, остойностява и ценообразува, заприходява и облага.

Милко Ковачев Фотограф : Цветелина Белутова

Въпреки това съмненията за състава на комисията остават. "Имаме практика в България с други регулатори, в които имаме политически квоти и това в никакъв случай не допринася за тяхната независимост", казва Милко Ковачев. "Много набързо бяха представени концепциите на отделните членове", допълва Атанас Георгиев. "Лошото е, че въпреки опита да направим един балансиран, професионален състав на ДКЕВР, ние всъщност не успяхме", смята Таско Ерменков и дава примера с Патриотичния фронт, който по време на избора на новия състав на КЕВР беше излязъл само с едно предложение за на комисията. Но когато се видя, че то се конкурира с предложението на друга партия, допълните имената на кандидатите си за член на КЕВР, така че със сигурност да си получи политическата квота.

Председателят на енергийната комисия в парламента Делян Добрев не е съвсем съгласен. Той посочва, че в четири страни от ЕС регулаторът се избира директно от кабинета, в пет, сред които и Франция, той се назначава от президента, в три - от премиера, а в осем - от министъра на икономиката и енергетиката. "България е една от малкото държави в ЕС, която е дала тази максимал на независимост на регулатора чрез избора му от НС", казва той. "Имаше 20 предложения за председател и членове на регулатора, от които избрахме девет, изслушахме всеки един от тях в комисията по енергетика и всеки един от тях бе гласуван, комисарите бяха избрани с много над 120 гласа, някои от тях са избрани с 2/3 от Народното събрание, колкото гласове са необходими например за промяна на конституцията. Така че се видя, че ние можем в един конструктивен дух да изберем регулатор и да си му дадем, доколкото се може, независимост", допълва Добрев.

Според Ковачев липсата на външна експерти за е сериозен проблем за КЕВР. Тази липса на експертиза се засилва от факта, че бюджетът на регулатора на практика не е независим.

Той събира около 12 млн. лв. годишно като такси от енергийните предприятия, но Министерският съвет обикновено прибира 8 млн. от тях в националния бюджет. "Регулаторът е практически донор на бюджета, а не организация, която да може да обезпечава професионалните си нужди с него", казва Ковачев.

Николай Минков Фотограф : Цветелина Белутова

"През 2005 г. бюджетът на нашия регулатор беше три пъти по-малък от румънския и около седем пъти по-малък от гръцкия. Сега, доколкото имам индикации, тези разлики се увеличават. Хубаво е и че в един глас и министрите, и експертите говорят, че трябва да се вдигне бюджетът и финансовата независимост на регулатора, защото лицензиантите и регулираните компании харчат приблизително 50 млн. лв. годишно за регулаторен мениджмънт, което е значително повече от регулатора", допълва Николай Минков. Според управляващите КЕВР няма как да има абсолютно независим бюджет, макар че БНБ има точно такъв - той се определя от управителния съвет на банката и се дава за сведение на Народното събрание.

"В първите години след промените, когато започнахме да създаваме първите регулиращи органи, имаше по-голяма възможност те да бъдат независими. Ще ви дам пример с Агенцията за ядрено регулиране. Тогава ние бяхме наблюдавани от нещо като консорциум от регулиращи органи на западните държави. И решенията се взимаха съвсем професионално. С течение на времето тези неща като че ли стават все по-малко и по-малко възможни", припомня Румен Овчаров. "Всъщност и сега с помощ от ЕК, може да се поканят избирателно два или три национални регулатора в ЕС, да дадат свои представители, които не само да наблюдават работата му, но и да дават допълнителен авторитета на решенията, които взема ДКЕВР", доразвива идеята си Овчаров.

Калоян Стайков Фотограф : Цветелина Белутова

"Според мен трябва да се направи повече за независимостта на регулатора", казва Калоян Стайков. "Точно както беше изнесен регулатора в паричната политика извън държавата - т.е. валутния борд, така трябва да си изнесем и енергийния регулатор извън правителството и парламента." Вече две години в България се дискутира създаването на енергиен борд, който да бъде изолиран изцяло от политическо влияние, но досега идеята се отхвърля не само от политиците, но и от енергийните експерти.

Контролни функции над КЕВР скоро може да поеме Европейската агенция на енергийните регулатори (ACER), напомня Меглена Русинова. "В пътната карта на Европейския енергиен съюз, публикувана преди половин месец, е записано, че до края на 2015 г. след засилване и укрепване на капацитета на ACER той ще има контролни функции и върху националните регулатори. До края на 2016 г. е предвидено да се направи и одит на националните регулатори. Взаимодействието с ACER ще бъде важен тест за новия състав на КЕВР, тъй като до момента тази комуникация като че ли се проваляше."

Трайчо Трайков също подчертава колко важно ще бъде да се засили отчетността на регулатора. "Не знам коя идея ще бъде предпочетена и дали въобще ще се отиде в тази посока, но аз мисля, че това трябва да стане на редовни регулярни времеви периоди, може би веднъж годишно, по възможно най-публичния начин в НС. Няма да е лошо ако това бъде съчетано и с някакъв вид редовни peer-reviews или някакъв друг вид външен контрол за дейността на регулатора", казва той.

Руслан Стефанов Фотограф : Цветелина Белутова

"От опита ни в последните години с БНБ може би единственият регулатор в България, който е имал комфорта с такова невероятно финансиране и възможност за експертна оценка, става ясно, че липсва един по-важен компонент - отчетността. По-голямата независимост задължително върви с по-голяма отчетност. Трябва да е пределно ясно каква е политиката, която се води - кои са приоритетите, как от тези приоритети произхождат съответните идеи, политики и т.н. И съответно какво прави КЕВР, на какви данни се базира, за да вземе едно или друго решение", казва Руслан Стефанов. Таско Ерменков смята, че едно от най-важните нововъведения в Закона за енергетиката е изискването решенията на всеки един член на регулатора да са публични. "Тоест той ще трябва да обяснява защо е гласувал така, а не е гласувал по друг начин."

"Няма независим регулатор, който просто ей така да взима решенията си. Те са в рамките, очертани като енергийна политика на страната. Оттам нататък решенията, които касаят въпросите за регулирането на цените и не само и за издаване на лицензи и т.н., трябва да бъдат чисто професионално решени от регулатора", повдига въпроса с липсата на стратегическа визия в сектора Милко Ковачев. ДКЕВР например трябва да издава лиценз на новите енергийни предприятия, но при условие че стратегията, приета от Народното събрание през 2011 г., поставя като приоритет всичко - и ВЕИ, и когенерации, и нови въглищни проекти, за регулатора е трудно да изпълнява ролята си.

Според Атанас Георгиев в законодателството много добре е подписана независимостта на КЕВР, тъй като България приела съответното европейско законодателство. "Тоест  формално и де-юре ние сме покрили изискванията да имаме независим регулатор. Оттам-нататък има някакво объркване и той е в прилагането на тези норми на практика", допълва той. "Всъщност регулаторът и въобще идеята за регулаторни органи е ново за българската административна практика, макар че 16 години да съществува, смята Милко Ковачев, все още няма култура на взаимоотношения, между полисимейкърите, между министерствата и регулаторите, а всъщност независимостта и силата на тези регулатори зависи единствено и само от административната култура на взаимоотношения на тези институции".

Ще се затвори ли финансовата дупка в НЕК?

Oт 2011 г. насам Националната електрическа компания (НЕК) редовно излиза на дефицит заради продажбите си на регулирания пазар (т.е. домакинствата и малкият бизнес, които купуват ток на цени, определени от ДКЕВР). Причината е, че държавната компания е принудена да купува все по-скъпа електроенергия, а регулаторът определяше по-ниски цени за крайните потребители. Проблемът на НЕК се увеличава със свиването на регулирания пазар, от които бизнесът масово емигрира. Поради неефективната система за преразпределение на разходите за преференциалните тарифи между всички потребители те трябваше да се поемат основно от бита, което пък водеше до натиск за главоломно повишение на цените. С годините дефицитът се увеличава стремглаво - за периода от юли 2014 г. до края на юни 2015 г. той вероятно ще бъде 400 млн. лв. В тази сума не са включени разходите на НЕК за обслужване на заемите, които трябваше да тегли, за да покрива свои задължения към производители и финансови институции, както и необходимостта да се плащат старите загуби на компанията.

"Знаете, че от началото на 2013 г. бяхме предвидили мерки за намаляване на дефицита, но не успяхме да ги приложим, тъй като кабинетът подаде оставка", коментира Делян Добрев. Бившият министър на икономиката обяснява, че общо ефектът от приетите сега мерки - предоговарянето на дългосрочните договори, ограничаването на плащанията към топлофикационните и заводските централи и използването на приходите от продажбата на държавните въглеродни квоти за намаляване на разходите на НЕК за зелена енергия, ще свие с 350 млн. лв. дефицита от общо 800 млн. лв.

"Това намаление на дефицита съвсем не е дадено от Господ и няма да се случи като някакво природно явление", казва Румен Овчаров. И добавя: "Фактически това ще е първият тест за КЕВР и новия председател. Всичките тези, които до момента са си получавали милионите от производство на електроенергия, няма с лека ръка да се откажат. Втората линия на натиск ще върви по линията на социалната политика, тъй като тези топлофикационни дружества, които печелят от т.нар. комбинирани производства няма също така с лека ръка да приключат дискусията. И третия тест, и той е може би най-важният, ще бъде в София, нали какво точно се случва със софийската топлофикация, тъй като там ударът ще бъде реализиран в рамките на над 100 млн. "

Според Добрев оттук нататък Българският енергиен холдинг и Министерството на енергетиката трябва да се концентрират върху повишаване на ефективността в държавата и енергетиката. Той дава пример с АЕЦ "Козлодуй", където работят 3700 души, на фона на едва 800-те, които са се предвиждали в така и непостроената АЕЦ "Белене". "Има съществени неефективности, към които трябва да се погледне. Те трябва да бъдат коригирани, преди регулаторът да пристъпи отново към въпроса кой да плати сметката", заключва той.

Трайчо Трайков Фотограф : Цветелина Белутова

"Така е", допълва предшественикът на Добрев - Трайчо Трайков. "В държавната енергетика има масивни преразходи и не става само дума за АЕЦ "Козлодуй", а и за "Мини Марица-изток", ЕСО и НЕК. Но възможността там да се направи нещо е изключително ограничена. По някакъв начин трябва да бъдат убедени синдикатите, че това трябва да стане", продължава той. Трайков има опит в областта. Като консултант в Roland Berger участва в преструктурирането на вече приватизираните ЕРП-та, по-конкретно на EVN. "В период от около две години компанията започна да работи с два пъти по-малко хора и много по-добре, подобриха се всички показатели, а при обществените поръчки се постигнаха цени около 40% по-ниски за същите продукти от същите компании доставчици в сравнение с времето, когато тя е била държавна." Трайков освен това смята, че въвеждането докрай на либерализацията на пазара също ще допринесе за подобряване на положението. Потребителите ще имат повече избор, неефективните производители ще бъдат отсяти.

"Изключително неправилно е да започнем да говорим за заплатите в енергетиката", казва по темата Милко Ковачев. "Този театър сме го играли, в началото на прехода това беше основната тема на всички. Заплатите в енергетиката, слава богу, са нормални, за да се стабилизира някакво професионално ниво, и са минимална част от общите разходи."

Таско Ерменков Фотограф : Цветелина Белутова

"Моят първи сблъсък в енергетиката беше на една оперативка, при която шефът на държавните мини каза: "Много моля, накарайте ТЕЦ-овете да купуват повече въглища, защото не мога да си платя заплатите на миньорите." И тогава разбрах, че в енергетиката въглищата се произвеждат не за електроенергия, а за да има заплата за миньорите", описва ситуацията пък Таско Ерменков. "Има такива дисбаланси. Но трябва да се реши и проблемът с централите, които печелят повече от това, че стоят, отколкото когато работят. И наистина трябва да се въведе някаква законност и ред при възобновяемите енергийни източници, като тези, които наистина са незаконни да бъдат изключени. Може би е хубаво да се помисли, може да звучи малко грубо, за изкупуване от държавата на някои от генериращите мощности, така че да се разсрочи срокът на инвестицията", допълва той.

Овчаров също смята, че, без да се вземе отношение към финансовата тежест от вече изградените ВЕИ, няма как да се свие дефицитът. "Аз познавам хора, които са си направили проектите абсолютно легално, в съответствие със законодателството, взели са кредитите си и сега се чудят как да ги изплащат. Но пък не можем да продължаваме да си затваряме очите пред факта, че голяма част от реализираните вече проекти са реализирани в нарушение на закона и в нарушение на изискванията. Ако по някакъв начин не се опитаме да разплетем този възел, няма никакъв шанс да извадим отрасъла от дефицит", коментира Овчаров.

Меглена Русинова Фотограф : Цветелина Белутова

"Първо, искам да кажа, че възобновяемите енергийни източници не са виновни за дефицита в НЕК", отговаря Меглена Русинова. "Законодателно бяха въведени ограничения върху часовете, които отделните технологии - фотоволтаични, вятърни и ВЕЦ, могат да ползват пре- ференциални тарифи. През останалото време електроенергията от ВЕИ се изкупува по цена на обществен доставчик." Според данни на ЕСО за енергийния баланс през 2014 г. и експертни оценки на българската фотоволтаична асоциация НЕК вече годишно плаща със около 100 млн. лв. по-малко за зелена енергия. "На практика тези мерки, както и естественото деградиране на фотоволтаичните панели, доведоха до свиване на приходите на производителите на соларна енергия с между 12 и 18%." Русинова допълва, че когато се обсъжда дефицитът в НЕК, често се пропуска да се спомене, че бизнесът на свободния пазар плаща добавка, която достига над 200 млн. лв. годишно, именно за да се компенсират част от разходите на държавната компания. Председателят на българската фотоволтаична асоциация напомня, че ВЕИ индустрията на няколко пъти понесе удари от регулаторни и политически решения, които след това бяха отменяни от съда. "Девет месеца (от октомври 2012 до юни 2013 г. - бел. ред.) плащахме такса в размер на 40% от приходите ни. След отмяната й като незаконна парите не бяха върнати (с изключение на събраните от EVN). После осем месеца плащахме такса от 20% (от януари до август 2014 г. - бел. ред). И тя беше отменена като противоконституционна, но парите пак не бяха върнати. Това го казвам, защото ние също искаме да бъдат санкционирани тези, които са нарушили закона, но не и да бъдат наказвани всички инвеститори."

Николай Минков пък предупреждава да не се очаква от бизнеса да покрие недостига на средства в НЕК. "Предварителните оценки на КЕВР за това колко може да достигне надбавката за задължения към обществото (с която би трябвало да изплащат част от разходите по преференциалните договори - бел. ред.) са убийствени за българската индустрия." Според него надбавката, която се плаща от бизнеса, може да достигне до седемдесет и няколко лева, т.е. почти да удвои разходите за енергия на индустриалните предприятия. "Държавата разполага и с други инструменти. Днес има много евтини пари на международния пазар. ББР и БЕХ могат да направят фонд за зелена енергия, чрез който да изкупят част от инвестициите и като ги разсрочат - да намалят текущите плащания по тях", обяснява Минков една от по-радикалните идеи за намаляване на разходите за електроенергия.

Какво да чакаме от либерализацията на пазара

До края на годината България трябва да премахне сегашната система, при която регулаторът определя цените на дребно. Те трябва да се формират на базата на свободно търсене и предлагане. Това може да даде повече избор на потребителите (основно за бизнеса и по-малко за домакинствата) и да свали цените, тъй като поефективните производители няма да бъдат ограничавани, за да не бъдат затворени губещите им конкуренти. Но има риск, ако освобождаването се проведе прибързано, да се получат сериозни аномалии. И да се повтори 2013 г., когато избухна вълна от протести, хората палеха фактурите си за ток, а правителството падна.

"Кризата е реална възможност", коментира Николай Минков. Големият проблем според него е, че в момента реално на свободния пазар работят само три производителя, а другите разчитат по един или друг начин НЕК да изкупува тяхната електроенергия. Така, ако няма достатъчно конкурентна среда, отварянето на пазара едва ли ще понижи цените, а държавната компания отново ще изпадне в криза. Атанас Георгиев допълва, че ако се продължи със сегашната постепенна либерализация без коренна промяна на модела, може да се създаде сериозен проблем. Може да се окаже, че единственият клиент за регулирания микс на НЕК са домакинствата. "Притесняваме тяхната реакция", казва Георгиев.

Атанас Георгиев Фотограф : Цветелина Белутова

"Смятам, че трябва да се направи всичко възможно пазарът да се либерализира, но това все още не означава, че няма да има криза", казва Милко Ковачев. Той припомня, че преди първия етап на отварянето на пазара през 2002-2003 г. е имало една година упражнения на сухо. "Днес може би това се прави, но аз не го виждам. Тази непрозрачност е подпис за провал", допълва той.

За Румен Овчаров има друг фундаментален проблем. "Като направим поредната стъпка след няколко месеца и пуснем на пазара още 1 млн. потребители, какво по-различно ще им предложим на тези хора от това, което имат в момента. Кое ще е новото, кое ще е по-качественото? Опростявам малко, но изборът между ЧЕЗ, EVN и "Енерго-про"не е реална конкуренция. В един момент трябва да стигнем до елементарния извод, че изкривеният пазар, псевдолиберализацията, псевдоконкуренцията са по-лоши от добре регулирания пазар", заключва той. "Впечатлението ми е, че чрез либерализация се опитваме да изтласкаме на свободния пазар всички тези, на които не можем да им регулираме цените по нормален начин", допълва Милко Ковачев.

Николай Минков е категоричен, дерегулацията е процес, който също трябва да се управлява. "Kакво послание изпраща търговец до участниците на пазара, ако заяви "Елате при нас, ние ще ви дадем с 30% по-добра цена"? Нищо, че самият той не произвежда ток, а го купува. Пак от същите държавни централи. Подобна канибализация на продукта вече гълта 300 милиона лева годишно от електроенергийния вертикал. Кой регулира този процес?", нагледно обяснява той сегашният процес на хаотично освобождаване на пазара.

"Никой няма фикс идея до края на годината да сме либерализирали пазара. Предпочитам да не съм спазил нещо, което съм казал, или нещо, към което се стремя, отколкото да направим някаква грешка", казва Делян Добрев. Основната причина за промяната според него е, че е необходима кардинална смяна на модела, в който НЕК изкупува цялата скъпа електроенергия от ВЕИ, когенерации или по дългосрочни договори, а след това я продава на един все по-малък пазар.

Делян Добрев Фотограф : Цветелина Белутова

Председателят на комисията по енергетика обяснява, че идеята е да се създаде специален фонд - вероятно с 1.2-1.3 млрд. лв., чрез който да се промени досегашната система на преференциални тарифи и дългосрочни договори. Всички производители ще трябва да продават на свободния пазар, а след това фондът ще компенсира тези с гарантирани цени за разликата. "Ако цената по договор е примерно 125 лв., а пазарната цена е примерно 75 лв., то фондът ще превежда 50 лв. на съответния производител". Добрев вижда проблеми, които трябва да се изчистят - като например да се избегне възможността за дъмпинг на пазара, тъй като на производителите с гарантирана цена, би им било безразлично за колко продават електроенергията си, ако фондът покрива задължително разликата.

"По наши изчисления този фонд може да се попълни, ако всички потребители плащат по около 40 лв. допълнителна такса за всеки закупен мегават час. Тук е болката на бизнеса, тъй като вместо 18-те лв. сега ще трябва да плащат 40 лв. Ако досега е купувал на свободния пазар за 72 лв. и общо е плащал по 90 лв. за мегават час, то с по-високата такса цената за него ще доближи тази за бита, която сега е 125 лв. Затова приехме в Закона за енергетиката за голямата индустрия тези разходи да бъдат ограничени. В противен случай цялата индустрия ще затвори", допълва теоретичния модел Делян Добрев