Президентът атакува 7 текста от конституцията, но без съдебната реформа

Румен Радев оспори пред Конституционния съд новия ред за конституиране на парламента и служебното правителство, двойното гражданство на министри и депутати, мнозинство от две трети за избор на регулатори и др.

Мирела Веселинова

Вечерни новини

Всяка делнична вечер получавате трите най-четени статии от деня, заедно с още три, препоръчани от редакторите на "Капитал"

Президентът Румен Радев атакува пред Конституционния съд (КС) седем от текстовете в последните промени на Конституцията, които бяха обнародвани в края на декември. В КС беше образувано дело №1 за 2024 г., за докладчик е определена Мариана Карагьозова. (Искането вижте в прикачения файл.)

Прикачен файл

Искане до КС

Държавният глава иска да бъдат обявени за противоконституционни промените, свързани с новите срокове за конституиране на Народното събрание и възможността за застъпване на мандатите на два последователни парламента, двойното гражданство на депутатите и министрите, новите правила за служебното правителство, възможността парламентът със закон да променя мнозинството, с което се избират членове на регулаторите, както и новата процедура за назначаване на "тримата големи" в съдебната власт - председателите на върховните съдилища и главния прокурор. Прави впечатление, че извън тази последна процедура искането на Радев не засяга текстовете, свързани със съдебната реформа, въпреки многократно изказаните от него критики срещу някои от нейните параметри, по-специално възможността за политически контрол върху прокуратурата.

В искането на президента обаче се излагат аргументи за противоконституционност на цялата процедура по приемане на промените в Конституцията, без да се прави изрично искане до КС заради това да се обяви целият закон за противоконституционен. Най-общо президентът смята, че когато се правят промени в конституцията, подкрепени с по-ниско мнозинство от три четвърти от народните представители, това изисква и да се остави по-голям срок между всички четения, а не само между първото и второто четене, защото само това гарантира сериозно обсъждане и осмисляне на промените (вижте карето най-долу).

Очевидно обаче президентът се въздържа да атакува целия закон за промени в конституцията заради съдебната реформа - Радев не желае да бъде обвинен, че проваля реформата в правосъдието, която е и ангажимент на България пред европейските партньори. От друга страна обаче, в зависимост от това какви съображения ще изложи КС по така формулираната теза за противоконституционност на процедурата няма никаква пречка президентът да отправи второ искане пред КС. Освен това част от парламентарната опозиция - "Възраждане" и ИТН, вече направи заявка, че ще сезира КС за обявяване на целия закон за противоконституционен заради неспазената процедура, в този смисъл съображенията в искането на президента ги улесняват. Право да сезират КС имат също така и върховните съдилища и главният прокурор.

Прави впечатление, че искането на президента до КС е грижливо и обстойно мотивирано, което рязко кореспондира с практическата липса на мотиви на проекта за промени в Конституцията, отбелязана и от Венецианската комисия.

Конституционният съд няма срок за произнасяне по делата, а това дело поставя редица сложни въпроси. Освен това се чака в КС да постъпят и други искания срещу промените в Конституцията, каквито заявки бяха направени. При всички положения в КС няма да бавят делото, но ще бъдат много внимателни, включително и по темата за ефекта от обявяването на дадена разпоредба от промените в конституцията за противоконституционна. Преди 3 години КС рязко промени практика си и прие, че обявяването на една правна норма за противоконституционна не възстановява действието на предходната норма, а оставя бяло петно в закона. Сега конституционните съдии трябва да решат дали това се отнася и до промените в Конституцията и дали отмяната на една норма ще остави бяло петно в основния закон, което може да се попълни евентуално само от Велико народно събрание (както заяви проф. Пламен Киров по време на дискусиите), или това не важи за промените в Конституцията (както смята проф. Пенчо Пенев).

За мандата на Народното събрание

На първо място, Радев атакува промяната на периода, в който трябва да се произведат избори за ново Народно събрание. Вместо до два месеца след прекратяване на пълномощията на предишното Народно събрание, както досега, изборите трябва да се проведат не по-късно от един месец преди изтичане на срока на пълномощията на действащото Народно събрание. Предвижда се и правило, според което пълномощията на предишното Народно събрание се прекратяват с полагането на клетвата на новоизбраните народни представители. В искането се отбелязва, че така или иначе подобна промяна е в компетенциите на Велико народно събрание, доколкото КС вече тълкувал, че "начинът на формиране и мандата" на висшите държавни институции са елементи от формата на държавно управление (прословутото и много критикувано Решение на КС №3 от 2003 г. по к. д. №22/2002 г.).

От друга страна, новата уредба е много непрецизна, тя създава неяснота и дори риск да се застъпят мандатите на два последователни парламента, като се редуцира изтичащият мандат на предходния, доколкото КС вече се е произнасял, че четиригодишният мандат на парламента започва да тече от датата на изборите, се казва в искането.

За двойното гражданство на депутати и министри

С промените в Конституцията се създаде възможност за депутат и за министър да бъде избиран и български гражданин, който има и друго гражданство. За депутатите се въвежда и ограничение, че кандидатът трябва да е живял през последните осемнайсет месеца в страната.

"Гарантирането на равни правни възможности и приобщаването на българската общност зад граница са легитимни цели извън всякакво съмнение, но само Велико народно събрание може да преразгледа хипотезите, в които да се прилага или да се отмени ограничението за наличието само на българско гражданство като условие за избиране като народен представител или министър", се казва в искането. Този въпрос е свързан с упражняването на властта в държавата и атрибут на държавния суверенитет. "КС вече се е произнасял, че обвързва общия конституционен критерий за въвеждане на изискването за българско гражданство с характера на самите отношения, в които съответните органи участват. "Този общ критерий е наличието на определени властнически правомощия и упражняването на власт. По своя характер упражняването на властта във всяка държава е елемент от държавния суверенитет. Суверенитетът е основа на конституционното устройство и се изразява като върховенство и независимост при упражняването на властта", се казва в искането. Напомня се, че "в правомощията на Народното събрание е да решава въпросите за обявяване на война и за сключване на мир, да разрешава изпращането и използването на български въоръжени сили извън страната, както и пребиваването на чужди войски на територията на страната или преминаването им през нея, а като част от задачите на Министерския съвет са възложени осигуряването на националната сигурност и осъществяването на общото ръководство на Въоръжените сили."

Не е случаен фактът, че при ратифицирането на Европейската конвенция за гражданството 40-ото Народно събрание е направило резерва по чл. 17 и "по смисъла на тази резерва Република България няма да прилага по отношение на гражданите на Република България, притежаващи друго гражданство и които пребивават на нейна територия, правата и задълженията, за които Конституцията и законите изискват само българско гражданство", се сочи още в искането на президента.

Мнозинство от две трети за избор на членове на регулатори

Новият чл. 91б, ал. 2 от Конституцията създава възможност със закон да се въвежда мнозинство от две трети от депутатите за избор на членове на органи, които изцяло или частично се избират от Народното събрание. Това противоречи на принципа на правна сигурност, се казва в искането.

От една страна, с новия текст се въвежда квалифицирано мнозинство единствено за избора на членове на органи от парламента, но не и за прекратяването на мандата им. Това създава двусмислие и прави възможна на практика хипотеза, при която членове на даден орган да се избират от Народното събрание с квалифицирано мнозинство, а освобождаването им да се случва с друго мнозинство, което "до голяма степен обезсмисля мандата като институт на конституционното право и юриспруденция".

Освен това новата разпоредба е в противоречие с друг текст от конституцията (чл. 81, ал. 2), според който актовете на Народното събрание се приемат с обикновено мнозинство от присъстващите народни представители, освен когато самата Конституция изисква друго мнозинство.

Възможността за избор на различни органи с различни мнозинства поставя с голяма острота въпроса и за критериите, въз основа на които ще се определя необходимостта от подобни различия в мнозинствата и предоставя твърде широка дискреционна власт на законодателя, който да "предвиди в различно време, в различни легислатури за различни органи различни мнозинства при техния избор".

"Подобна власт, при това на различен законодател по различно време за множество органи, които на практика имат правомощия да въздействат спрямо почти всички аспекти на обществения живот при липса на конституционно закрепени критерии за необходимостта от това, прави всъщност подобна дискреция необоснована. Тя може да доведе до възможност, при която членове на тези независими органи да бъдат избрани с едно мнозинство, докато следващ законодател, променяйки закона в тази му част да предвиди различно мнозинство за избор на новите членове на съответния орган", се сочи още там.

Новият ред за назначаване на служебно правителство

Промените в Конституцията отнемат правомощието на държавния глава да разпуска Народното събрание, в случай че то е неспособно да излъчи правителство. Те предвиждат, че ако не се постигне съгласие за образуване на правителство, президентът след консултации с парламентарните групи и по предложение на кандидата за служебен министър-председател назначава служебно правителство и насрочва нови избори в двумесечен срок. За служебен министър-председател се назначава измежду председателя на Народното събрание, управителя или подуправител на Българската народна банка, председателя или заместник-председател на Сметната палата и омбудсмана или негов заместник.

"Така въведеният режим за съставяне на служебен кабинет подменя конституционното му основание. На практика не се променя само статутът на служебното правителство, а се засяга целият ред и логика за конституиране на централния орган на изпълнителната власт, като се променя установеният баланс и взаимодействие на участващите конституционни органи", казва Радев.

"Измененията предвиждат процедура по нови консултации с парламентарните групи, след като самите те не са изпълнили на три пъти поставената от Конституцията задача да постигнат съгласие по образуването на правителство. Прилагането на изискването за провеждане на консултации с оглед назначаването на едно служебно правителство с хоризонт провеждане на извънредни избори ще доведе до цялостното забавяне на процедурата. Това на практика винаги ще има за резултат едно несъразмерно продължаване на мандата на завареното правителство - без значение дали то е в оставка или служебно", се сочи още там. "Вместо да търси начини за ускоряване на процедурата и конкретизиране на задълженията на участващите в нея субекти, законодателят я усложнява, като създава редица възможности за размиване на отговорност."

Прави се анализ на т.нар. гръцки модел за служебното правителство, откъдето е копирана новата уредба, но и отбелязва, че смисълът на тези парламентарни консултации там е изначално друг - последната възможност за "политическата власт" и парламента да постигнат консенсус по състава на служебен кабинет и ако това не се случи, се пристъпва към назначаване на кабинет, чийто министър-председател е лице, което не е свързано пряко с парламента.

Българският законодател обаче "е целял да създаде един фактически зависим от парламента, но ограничено отговорен пред него служебен кабинет".

Назначаването на тримата големи - с указ или по силата на фикция

Промените на практика въвеждат две различни процедури за назначаване и освобождаване на председателите на ВКС, на ВАС и на главния прокурор. От една страна, това става с указ на президента по предложение на Висшия съдебен съвет (ВСС), съответно Висшия прокурорски съвет (ВПС). В този случай предложението на ВСС, съответно на ВПС, няма самостоятелна правна сила, то е само елемент от сложния фактически състав по назначаването или освобождаването.

Същевременно законодателят въвежда фикцията, че ако указът за назначаване/съответно освобождаване не бъде издаден в срок от 7 дни, то "лицето се счита за назначено, съответно освободено", а предложението на ВСС, съответно на ВПС, се обнародва. В този случай предложението на ВСС, съответно на ВПС, придобива съвсем различно правно значение - то става самостоятелен юридически факт, от който пряко произтичат последиците на назначението или уволнението.

На практика това въвежда различен ред за назначаване на тези три длъжности, различен контрол за законосъобразност и се подкопава предвидимостта и правната сигурност.

"Народното събрание не може да създава фикции в правото всеки път когато има риск волята на държавния глава, изразена в конкретен правен акт, да е различна от очакванията на политическото мнозинство. Като специфична юридическа техника фикцията позволява на законодателя да признае несъществуващото за съществуващо или обратно, но само с оглед на постигането на конкретна цел, която е важна за правото. Правната фикция няма място при определяне на реда за заемане на най-висшите държавни длъжности, защото всички елементи от фактическия състав по назначаването, съответно освобождаването на председателите на двете върховни съдилища и на главния прокурор се изразяват в конкретни юридически действия на конкретни държавни органи, а те изначално подлежат на регулиране и лесно може да се установи дали са извършени или не", се казва в искането. И се отбелязва, че от мотивите на законопроекта така и не става ясно защо се въвежда фикцията, защо срокът е точно 7 дни и от кой момент започва да тече той.

Бързата процедура с ниско мнозинство е противоконституционна

В искането си до КС президентът излага становище за противоконституционност на процедурата, по която е гласуван целият закон за промени в конституцията, но не прави искане за обявяването му изцяло за противоконституционен.

Според президента, когато промените в конституцията се гласуват с подкрепата на по-малко от три четвърти от народните представители (180), но с повече от две трети (160), между всичките три гласувания трябва да има срок от поне два месеца, а не само между първото и второто гласуване. Изискването за такъв срок не е конституционна самоцел, а необходимо забавяне на процедурата, за да може да се гарантира максимална стабилност на сложното политическо мнозинство, което подкрепя промените. Конституцията може да бъде променена или с голямо политическо мнозинство и бързо (без срок между трите различни дни на гласуванията), или с по-малко политическо мнозинство, но по-бавно (с минимален срок от два месеца между различните дни на гласуванията). "Отлагането от поне два месеца при всяко гласуване гарантира стабилност на политическото мнозинство като предпоставка за обоснованост на промените, както и ползотворен резултат по отношение на качеството, като позволява самият законопроект да бъде отново преосмислен и поправен в контекста на възможностите на новото второ гласуване", се казва в искането. И се напомня, че след първото гласуване проектът беше съществено изменен, а промените - прокарани по "бързата писта", без да има реална възможност за обсъждане и оценка.