Становищата за промените в конституцията - или лошо, или нищо

С определението за допустимост от 8 март т.г. КС конституира 10 заинтересувани институции: Народното събрание, Министерския съвет, министъра на правосъдието, Висшия съдебен съвет, Висшия прокурорски съвет, върховните съдилища, главния прокурор, Висшия адвокатски съвет и омбудсмана. Отправи покана за становище и до 10 професионални и неправителствени организации, сред които Съюза на съдиите в България, Съюз на юристите в България, АКФ и др. Отделно и до 35 хабилитирани представители на академичната правна общност и конституционни съдии. Откликнали са около една четвърт от сезираните, като голяма част сред тях са явните опоненти на конституционните промени - главният прокурор, Висшият прокурорски съвет, Асоциацията на прокурорите, Камарата на слeдователите, Българска съдийска асоциация, които обаче се ограничават само до промените, свързани със съдебната власт.

Основният мотив, с който повечето промени се атакуват, е, че те могат да бъдат направени само от Велико народно събрание, не и от обикновен парламент.

Процедурата

Повечето становища отхвърлят категорично тезата, че има нарушение на процедурата за приемане на промените в конституцията, поддържана в искането на "Възраждане и ИТН, според които редуцираното мнозинство от 2/3 депутатски гласа, с които са подкрепени промените и на трите четения (вместо ¾) изисква на първо място срок от два месеца между всички гласувания, както и постигане на окончателно мнозинство от ¾.

В становището на двама професори обаче се поставя друг сериозен процедурен въпрос - голяма част от новите текстове в конституцията не са предложени преди първото четене на закона, а едва преди второто четене през декември м.г., което означава, че те не са гласувани на три четения, както изисква основният закон. Това твърдят проф. Даниел Вълчев, проф. Райна Николова и е основният акцент в кратичкото становище на Съюза на юристите в България, подписано от бившия конституционен съдия Владислав Славов.

"Моето разбиране е, че са налице сериозни основания да се твърди, че процедурата при приемането на ЗИД на конституцията е опорочена, но не с оглед неспазването на сроковете. Порочната и печално известна практика в обикновения законодателен процес за внасяне на съществени и често нямащи нищо общо с първоначалния законопроект предложения между първо и второ четене, не бива по никакъв начин да бъде допускана в случаите на конституционна ревизия", сочи проф. Вълчев и отбелязва, че първоначалният проект е бил от десет страници, а само допълненията преди второто четене са също 10 страници.

Според проф. Николова общо 14 теста от промените са внесени между първо и второ четене на 19 декември м.г., като те са несъвместими с предмета и обхвата на първоначално внесения закон. Подобни аргументи, че голяма част от текстовете не са гласувани на три четения, макар и не толкова подробно мотивирани, са изложени и от Прокурорската колегия на ВСС и др.

Далеч по-голямо единодушие има по въпроса за промените, с които 49-ото НС навлиза в периметъра на ВНС. Парламентът не може да си дава правомощия по отношение на другите власти, да ограничава правомощията на президента, да променя коренно структурата, организацията и функциите на органите на съдебната власт по начин, който нарушава основни принципи, върху които са изградени и т.н., се казва в много от становищата.

Мнозинство от 2/3 за вземане на решение - само в конституцията

Почти единодушно във всички становища се сочи, че новият чл. 91б, ал. 2 от конституцията, според който парламентът може да предвиди в закон квалифицирано мнозинство от 2/3 за избора на членове на регулаторни и контролни органи, е противоконституционен. Той противоречи на друг текст от основния закон - чл 81, ал. 2, според който Народното събрание приема законите и другите актове с мнозинство повече от половината от присъстващите народни представители, освен когато конституцията изисква друго мнозинство. Другояче казано, всяко изключение от принципа, че решенията в парламента се вземат с обикновено мнозинство, трябва изрично да е предвидено в конституцията, така както например е предвидено за избора на членове на ВСС и на инспектората към него. Категорично това становище заемат Румен Ненков, Благовест Пунев, проф. Д-р Райна Николова, проф. Пенчо Пенев и др.

"На обикновен законодател не може да бъде делегирано правото чрез приемане на обикновен закон да си играе с мнозинствата конюнктурно. Различни мнозинства може да се предвиждат само в конституцията и по отношение на конкретно посочени в нея органи", казва проф. Пенчо Пенев.

Същото твърди и проф. Даниел Вълчев. Според него мнозинствата за приемане на решения от парламента са конституционна материя и не може "тази уредба да бъде свалена от конституционно на законово равнище - в случая Народното събрание, действащо като конституционен законодател, да делегира на Народното събрание, като обикновен законодател, да решава с какви мнозинства да действа самото то".

Ако тази разпоредба бъде обявена за противоконституционна, това означава, че ще падне и текстът в новия антикорупционен закон, според който членовете на Комисията против корупцията се избират с мнозинство от ⅔. Политическият ефект от това е доста по-дългосрочен. По принцип идеята за въвеждане на мнозинство от ⅔ за избор на регулаторите влезе в конституцията като гаранция, че тези избори няма да могат да се извършат без участието/съгласието на ДПС, защото досега без ДПС управляващата "сглобка" не събираше ⅔. При новото разположение на силите ПП - ДБ могат да се окажат напълно елиминирани от попълването на регулаторите в един следващ парламент, ако КС реши, че квалифицирано мнозинство за гласуване в парламента не може да се предвиди в закон.

Друг въпрос е, че подобна опция означава възможност за конюнктурни промени в различните устройствени закони на многобройните органи у нас, според моментното състояние на мнозинствата в парламента, за което се намеква в много от становищата.

През януари съставът на КС беше попълнен с двама нови съдии от квотата на парламента - Десислава Атанасова, изявен партиен кадър на ГЕРБ и пенсионирания върховен съдия Борислав Белазелков. Негласно като мотив за подкрепата на Атанасова се спрягаше твърдението, че тя щяла до подкрепи промените в конституцията при задаващото се дело - доста несъстоятелен аргумент за 9-годишен мандат. Любопитно е сега как тя ще защити промените Фотограф : Цветелина Белутова

Служебното правителство и правомощията на президента

С аналогични аргументи в повечето становища се поддържа, че ограничения в правомощията на служебното правителство могат да се предвидят в конституцията от ВНС, но не и в закон от обикновено НС. Освен че това се диктува от правилата на нормативната йерархия възможността в закона да се слагат и вадят различни правомощия на служебното правителство предполага конюнктурно законодателстване, сочи Благовест Пунев.

Всяка възможност за отнемане на правомощия на една власт (изпълнителна) от друга власт (законодателна) нарушава баланса на разделените власти и без съмнение е нарушение на формата на държавно управление, пише в становището си и проф. Пенчо Пенев. А в случая това се прави от парламент, който сам не може да формира устойчиво мнозинство, за да състави редовно правителство, казва той.

Благовест Пунев и Румен Ненков заявяват, че предложеният с промените списък от публични длъжности, от които президентът може да си избира служебен премиер не представлява противоконституционно ограничение на държавния глава, но с едно изключение - председателят и зам.-председателите на Сметната палата. Според тях включването на ръководителите на Сметната палата като възможни премиери е противоконституционно, освен ако служебният премиер не подаде оставка от позицията си в палатата и повече не се връща в нея.

Специалната функция на Сметната палата е да одитира държавния бюджет и да следи за законосъобразното, ефективното, ефикасното и икономичното управление на публичните разходи, като сред контролираните органи несъмнено е и Министерският съвет. Ако член на ръководството на Сметната палата бъде назначен за служебен министър-председател, автоматично би възникнал конфликт на права и задължения, защото ще е налице персонално сливане на контролирано с контролиращо лице. При това логично е да се очаква, че контролът няма да е само текущ, а ще продължи да се осъществява и след като служебният кабинет е приключил дейността си. В една демократична и правова държава основният закон не трябва да дава поводи за съмнения в безпристрастността и независимостта на органа, който е призван да следи за правилното използване на обществените финанси, казва в становището си Румен Ненков.

Малко по-различно разсъждава проф. Даниел Вълчев, според когото ограничаването на президента да избира служебен премиер от лимитиран списък с кандидати е противоконституционно. Ограничаването на правомощията на президента със сигурност би довело до промяна на формата на държавно управление, независимо че в случая това засягане не е съществено, смята той. "Нарушен е един важен принцип - никой участник в институционалния баланс не може да променя правила, отнасящи се до друг участник в този баланс. Това може да прави единствено Великото народно събрание", пише Вълчев и посочва противоконституционността на 4 параграфа от промените, засягащи държавния глава - лишаването от право да избира служебно правителство, премахването на правомощието му да издава указ за разпускане на Народното събрание, ограничаването на правомощията му при назначаването на председателите на върховните съдилища и главния прокурор.

Двойното гражданство на депутати и министри или за "гастрольорите в управлението"

Възможността за двойно гражданство на депутати и министри, която промените допуснаха - в първия случай при допълнително условие за 18-месечна уседналост в страната, а във втория - без изискване за уседналост, засяга националния суверенитет и въпросът не може да се решава по този начин, е преобладаващото мнение сред конституционалистите като Пунев, Ненков, Вълчев и други.

"Изискването за притежаване само на българско гражданство от кандидатите за народни представители и министри представлява гаранция за тяхната лоялност към българската държава", казва Благовест Пунев. Според него с тази промяна "българската държава се отказва от суверенното си право да определя условията за избираемост за длъжности, които представляват еманация на суверенитета й в името на съмнителната полза да се използва политическия потенциал на чуждестранни граждани, които придобиват възможността да заемат тези постове, без да се отказват от чуждото си гражданство. Последното обстоятелство създава основателно съмнение в тяхната лоялност към българската държава, като предизвиква впечатление, че те евентуално ще "гастролират" в управлението й, без действително да се ангажират с нейните проблеми, като изхождат не от българския публичен интерес, а от своя или от чужд политически интерес, особено ако гражданството им е на държава, която не е в приятелски, а потенциално може да установи открито враждебни отношения със страната ни."

Според проф. д-р Райна Николова след промените депутати и министри ще могат да бъдат едновременно български граждани и такива на Република Сърбия, Република Северна Македония, Република Гърция, Република Турция, Грузия, Руската федерация, Украйна, Румъния. Някои от тези държави са част от НАТО и/или ЕС, други - не, "с едни водим исторически спорове, а с други даже имаме дипломатически разногласия". В случая става въпрос за органи, от които зависи обявяването на война, военно и извънредно положение, мерки за гарантиране на националната сигурност и др.

Съдебна власт

Промените в главата за съдебната власт са от компетенциите на Велико народно събрание и не могат да се правят от обикновен парламент. Това по същество е позицията на главния прокурор, на прокурорската колегия на ВСС, Асоциацията на прокурорите и Камарата на следователите, които без изключение се позовават на прословутото Решение №3/2003 г. на Конституционния съд.

Промените в главата "Съдебна власт" изменят значима част от организационните и функционалните характеристики на прокуратурата, а нейната правозащитна функция е "свита" само до един от способите й - наказателния. Закрити са Върховната касационна прокуратура и Върховната административна прокуратура, като е създадена една Върховна прокуратура. Променят се позицията и компетентността на главния прокурор, намалява се продължителността на мандатите на главния прокурор и на Висшия съдебен и прокурорски съвет. Закрива се ВСС и се създават два нови органа. Всички тези промени, според прокуратурата, са от компетенциите на ВНС.

Създаването на два отделни съвета - на съдиите и на прокурорите, променя радикално структурата на съдебната власт, разделянето на ВСС на две колегии през 2015 г. бе на гранично възможният предел за допустимост на вътрешното преструктуриране на ВСС от обикновено НС, смята проф. Пенчо Пенев. Новата структура ще отслаби съдебната власт, а засилването на политическото влияние в ръководството на прокуратурата през парламентарната квота надхвърля допустимата мярка, смята той.

Благовест Пунев не открива противоконституционност в промените в главата "Съдебна власт", освен двата текста, в които се ограничават правомощията на президента при назначаването на "тримата големи". Но пък Румен Ненков не открива противоконституционност в нито един от новите текстове за съдебната власт.

Има ли лек срещу "белите петна" в конституцията

В крайна сметка в момента е невъзможно да се прогнозира каква ще е съдбата на конституционните промени, защото освен множеството критики срещу тях често при решенията на КС вземат участие и конюнктурни съображения. Трудно е да се прогнозира дори кога ще се произнесе КС, особено като се имат предвид сложността и обема на делото, както и големият залог.

Още по-трудно е да се предвиди какъв ще е ефектът от евентуално обявяване на противоконституционност на отделни текстове, доколкото това зависи от основанието за противоконституционност, а и момента на влизане в сила на едно такова решение. Засега по всички личи, че КС няма да се произнесе преди изборите през юни.

Разбира се, 30-дневният срок за предоставяне на становища и правни мнения е инструктивен, КС продължава да приема и да публикува позиции на институции и юристи, но картината е доста показателна за сериозните проблеми, пред които е изправен съдът, включително и по въпроса какви биха били евентуалните последици от обявяване на някои текстове за противоконституционни, най-вече дали няма това да остави бели петна в конституцията.

Преди три години с едно доста конюнктурно решение (РКС №3/2020г.) КС промени десетилетната си практика, според която при обявяване на даден законов текст за противоконституционен, на негово място се възстановява предишния вариант на закона, така че да не се налага парламентът в спешен порядък да запълва празнотите в закона. Тогава КС прие точно обратната теза - че на мястото на обявените за противоконституционни текстове остава празно място, което парламентът е длъжен да запълни. А в случая става въпрос за промяна в конституцията, което се прави по усложнена процедура. Нещо повече, ако обявяването на даден текст за противоконституционен е на основание, че такава промяна може да се направи само от Велико народно събрание (както се твърди в исканията до КС, включително и в много становища), то и запълването на белите петна в конституцията трябва да стане със свикване на ВНС.

На този проблеми проф Даниел Вълчев и проф. Пенчо Пенев дават интересни решения. Според Вълчев, ако КС приеме, че дадени промени са противоконституционни, защото са в периметъра на ВНС, то това би означавало, че те са приети от некомпетентен орган и следователно са нищожни - т.е. те в нито един момент не са могли да станат част от българския правен ред. Той се позовава на чл. 22, ал. 3 от Закона за Конституционния съд, според който, ако КС установи, че актове са постановени от некомпетентен орган, той обявява тяхната нищожност (макар че сам изразява скептицизъм по отношение на тази разпоредба). Подобно тълкуване ще спести допълнителна дискусия за последиците от едно такова решение, казва проф. Вълчев.

Според проф. Пенев, решение №3/2020 г. се отнася за законови промени, но не и за промени в конституцията, които са нищожни поради липса на компетентност - в този случай възстановителното действие на предхождащата уредба е единствено възможното решение.