Коментар | Държавата: "добрият диктатор" за общините

Категоризирането на общините, районите, кметствата и населените места се извършва по методика, която се утвърждава от министъра на регионалното развитие и благоустройството в срок шест месеца от датата на приемането на настоящото решение. Нова методика от МРРБ се очаква през май месец 2024 г. Което значи, че средствата по инвестиционната програма ще става на база приета методика от преди десет години - 2012 г.

Рисковете и въпросите

Изпълнението на програмата крие някои рискове. Така например, риск се крие в заложените кратки срокове за изпълнение, в които следва да се включи и периода за организиране на различни обществени поръчки. Забавяния могат да произтекат от обжалване на процедурите. През зимните месеци също могат да се наблюдават забавяния в строителството, изграждането и рехабилитацията на инфраструктурата.

Основенвъпросезащо не са предвидени критерии за допустимост и оценка на индивидуалните 1627 проекта. Но има и други: направени ли са анализи за ефективност и ефикасност, разходи-ползи, по какъв начин е определена степента на приоритетност, проведени ли са допитвания до местната общност, проектите включени ли са в инвестиционната програма на съответната община, до каква степен се осигурява устойчивост в сферата публичните инвестиции, по каква методология кметът определя т.н. приоритетност на проектите.

На следващо място съществува риск от нарушаване на фискалните показатели, заложени в Закона за публичните финанси. Съгласно чл. 94 "максималния размер на ангажиментите за разходи, които могат да бъдат поети през годината, като наличните към края на годината поети ангажименти за разходи не могат да надвишават 50 на сто от средногодишния размер на отчетените разходи за последните четири години; ограничението не се прилага за ангажименти за разходи, финансирани за сметка на помощи и дарения". Максималната стойност за проекти за общини с категория V е до 6 млн. лв. Има обаче малки общини, чиито общ бюджет се доближава до тази сума.

Информацията и указанията за подаването, изпълнението и отчитането на проектите, включени в инвестиционната програма са разпръснати - част от указанията се съдържат в Постановления на Министерския съвет, част в Закона за държавния бюджет, част от документите са от компетенциите на Министерство на финансите, а процесът по подписване на договорите, изпълнение и мониторинг се осъществява от Министерство на регионалоното развитие и благоустройството. В зависимост от процедурите, които ще бъдат разписание за изпълнение, отчитане и мониторинг на проектите, не се изключва да наблюдаваме недостиг на служители, които да обработват заявките и да се породи необходимост от създаване на ново звено в МРРБ.

Минали опити

Това не е първият такъв опит. През 2014 г. Министерски съвет одобрява допълнителни средства в размер на 499.4 млн. лв. за изпълнение на проекти и програми за целите на Публична инвестиционна програма "Растеж и устойчиво развитие на регионите" (известна като инвестиционна програма на кабинета "Орешарски").

Във връзка с изпълнение на програмата се създава Междуведомствен съвет за оценяване, приоритизиране и подбор на проектни и програмни предложения. Съветът се ръководи от министъра на финансите, с членове министъра на икономиката и енергетиката, министъра на регионалното развитие и благоустройството, министъра на инвестиционното проектиране, министъра на транспорта, министъра на околната среда, председателят на управителния съвет на сдружението на общините.

Отговорното звено тогава са областните управители. Те отговарят за набирането и номинирането на конкретни проекти с регионално и местно значение, въз основа на предложения от общините. Областните управители също така следят за изпълнението на одобрението от Министерски съвет проекти.

Тогава са подадени 1100 проекта, а предвидените средства за общините са в размер на близо 290 млн. лв. за финансиране на 392 проекта. Одобрените проекти получават авансово 30% от сумата на проекта, а последващите плащания се извършат на база на представени разходооправдателни документи от общините.

Инвестиционната програма не е реализирана в цялост ислужебното правителство на Георги Близнашки прекратява предсрочно изпълнението. По общинските проекти има завършени 69 за 35 млн. лв., а като цяло са усвоени 99 млн. лв.

През месец август 2022 г. правителството на Кирил Петков одобрява програма за общински проекти на приблизителна стойност от 400 млн. лв. Сумата е осигурена от бюджета на Министерството на регионалното развитие и благоустройството и цели финансиране на общински проекти за ВиК, пътища, техническа и социална инфраструктура. По покана на Министерство на финансите общините са подали 740 проекта за над 1,5 млрд. лв. От тях са одобрени за финансиране е 302 проекта. Средствата са предназначени за 196 общини с население от общо 5,9 млн. жители. Основен критерий за подбор на проектите е наличието на проектна готовност с разрешително за строеж, когато такова се изисква.

През месец септември 2022 г. служебният кабинет на Гълъб Донев отменя инвестиционната програма. Мотив за отмяна е че в Приложение № 1 към списъка са включени обекти, за чието изпълнение са заложени дейности, реализацията на които е нецелесъобразна и е извън обхвата на провежданите политики и бюджетни програми на МРРБ. За част от включените в списъка обекти няма информация дали имат документална готовност за изпълнение.

Новият списък е изговен на база писмо от Националното сдружение на общините в България (НСОРБ) от 23 август 2022 г., в което се посочват приоритетни за общините инвестиционни проекти на линейната инфраструктура в три направления - ВиК инфраструктура, улична мрежа и общински пътища. Включените в този списък обекти са разгледани, анализирани и селектирани и представляват само проекти, които имат проектна готовност, разрешения за строеж и са посочени от съответната община като най-приоритетни и при условие МРРБ да финансира 50% от стойността на съответните обекти.

В списъка са включени 234 обекта на обща стойност 406 млн лв. В крайна сметка, по думите на министър Андрей Цеков, отчетени като разходвани са едва 100 млн.лв.

Различните правителства (служебни и редовни) се стремят да разширят подкрепата за местните власти, но не под формата на мерки за повишаване на прекия инвестиционен капацитет на общини, а чрез осигуряване на целеви грантове. Стойността на инвестиционните национални програми стават все по-голяма. Всяко следващо управление се стреми да включи повече и повече общински инвестиции. Паралелно с това начинът на идентифициране на проектите остава неясен. В компетенциите на централната власт е да променя правилата по програмата и да преустанови плащания ако прецени.

Какво казва европейският опит

Европейската харта за местното самоуправление е основният документ, който регламентира принципите на местното самоуправление в ЕС. Ратифицирана е от България през 1995 г.

В Хартата се посочва, че "с оглед на свободата на действие на местните власти общите или дори секторните субсидии са за предпочитане пред субсидиите за конкретни проекти. Би било нереалистично да се очаква всички специални субсидии за конкретни проекти да бъдат заменени от общи субсидии, особено когато се касае за големи капиталови инвестиции, но прекомерното използване на такива субсидии би ограничило сериозно свободата на местната власт да упражнява своето право на преценка по отношение на приоритетите на разходите".

С други думи, за реализиране целите на фискалната децентрализация е целесъобразно да се търсят и прилагат мерки, които ще подпомогнат общините да генерират собствени приходи и на тази база да създават самостоятелна разходна политика.

Целевите грантове се приемат като сигнал за засилване на централизацията. От теоретична гледна точка, когато се прилагат държавни субсидии за общините силно препоръчително е субсидиите да са общи (т.е. да нямат целево предназначение и да се разходват според решения на местната власт). Когато общините получават финансов ресурс без да полагат усилия, те губят стимула да въвеждат иновации, да търсят източници и възможности за разширяване на приходната си база.

Варианти за децентрализация има много - увеличаване на данъчните приходи на местната власт, помощ за развитие на по-слабите общини и местния бизнес, поощряване на достъпа до дългов пазар. За да има достъп до дългово финансиране, общината трябва да отговаря на ред изисквания, в т.ч. да е подбрала най-приоритетните и важни за общината проекти, да поддържа приемлив кредитен рейтинг, да покаже добри финансови показатели, да има изрядна проектна документация и др.

Изследваната практика показва, че в някои държави се комбинира дългово финансиране с капиталова субсидия за общините (по-бедните общини получават по-голяма капиталова субсидия, но според определени строги критерии за достъп, включително обособяване на отделни сектори в които се включват допустимите проекти). По този начин общините се дисциплинират и полагат допълнителни усилия при избор на проекти, създават се предпоставки за подобряване на финансовото състояние, както и за по-добро изпълнение на проектите и постигане на устойчивост.

В доклад на Съвета на Европа от 2023 г. се констатира, че при местния сектор в България се наблюдава модел вдъхновен от концепцията на "всезнаещия добър диктатор", който да идентифицира нуждите на населението в цялата страна и да приспособи финансовите нужди на различните общности в съответствие с характеристиките на местната ситуация, като взема предвид променливи като размера и съставът на населението, разликите в производствените разходи, географията, социално-икономическите фактори и т.н.