Как ще се налагат наказания за нарушенията на пътя

Това предвижда законопроект за промени на Закона за движението по пътищата (ЗДвП), публикуван наскоро за обществено обсъждане. Предлаганите промени са в изпълнение на Доклад за състоянието на безопасността на движение по пътищата в Република България и за одобряване на мерки за ограничаване на пътнотранспортния травматизъм за 2020 г., одобрен от Министерския съвет през декември м.г. Докладът ясно сочи необходимостта от промяна в нормативната база и облекчаване на административно-наказателния процес, защото:

• констатират се "съществени трудности при реализирането на административнонаказателната отговорност за нарушения по ЗДвП";
• процесът по установяване на нарушенията на пътя с актове за установяване на административни нарушения и налагане на санкции с наказателни постановления, по реда на действащия Закон за административните нарушения и наказания (ЗАНН) "е много бавен и неефективен";
• "административнонаказателните процедури при установяване на нарушения консумират изключително големи ресурси без да предоставят достатъчна ефективна възможност за идентифициране на нарушителя, връчване, навременност и събиране на дължимите глоби".

Докладът лансира практическото решение за въвеждане на "фиша" като изключение от общите правила на ЗАНН, като дава пример именно със съкратените административно-наказателни производства по издаване на фишове и електронни фишове, които ЗДвП въвежда и при които не се издават актове за установяване на административни нарушения (АУАН) и наказателни постановления (НП).

Законодателната техника за настоящите предложения за промени следва същия модел. И в момента в чл. 39 от ЗАНН се предвидени като изключения възможности за установяване на маловажни случаи и налагането на глоба с квитанция или с фиш, ако нарушителят е съгласен да заплати глоба от 10 до 50 лв., както и с електронен фиш - в случаи на административни нарушения, установени и заснети с техническо средство или система, в отсъствие на контролен орган и нарушител. Сега се предлага към тези изключения да се прибави и издаването на фишове за установяване на административни нарушения и налагане на административни наказания в случаите, предвидени в закон.

Дали този подход на регламентация на фиша е правно издържан?

Предлаганите промени уреждат фиша като правораздавателен акт - с него едновременно се установява нарушение и се налага административно наказание, като е предвидена възможност за съдебното му обжалване. Доколкото при въвеждането на фигурата на електронния фиш, който също има правораздавателен характер, беше поставен въпросът за конституционосъобразност на уредбата с оглед липсата на "издател" и "подпис на издателя", в предлаганата сега уредба тези реквизити са налице.

Наименованието "фиш" е подвеждащо

С изключение на електронния фиш, към момента уредбата по ЗАНН предвижда, че ако се наложи глоба с фиш и лицето не е съгласно да я плати, се пристъпва към съставяне на АУАН, т.е. използваният термин "фиш" предполага съгласие с наложеното наказание. Така сегашната уредба на фиша по чл. 39, ал. 2 и ал.2а от ЗАНН, макар приравнен по правни последици с НП, не въплъщава в себе си два отделни акта - АУАН и НП, тъй като при оспорване или отказ за плащане започва общо административнонаказателно производство, в което евентуалният нарушител разполага с комплекс от средства, с които да реализира правото си на защита.

За разлика от уредбата на електронния фиш, тук законопроектът не предлага отделна дефиниция. Същевременно, принципът на електронния фиш е да бъде издаден в отсъствие на контролен орган и на нарушител и да има техническо средство, чрез което нарушението се "запечатва". Логично е и в новото производство по налагане на наказание нарушителят да може да участва, респ. ако признае нарушението да плати, а ако не - да се премине към административната процедура и съставяне на АУАН.

Един от основните въпроси е дали с измененията правото на защита на евентуалните нарушители се засяга от съкратената процедура и отпадане на административната фаза. Няколко правни аспекта:

• съгласно чл. 56 от конституцията всеки гражданин има право на защита, когато са нарушени или застрашени негови права или законни интереси. С решение №3 от 1994 г. на Конституционния съд (к.д. №1/94 г.) се приема че проявните форми на правото на защита могат да са различни в зависимост от това къде се реализира това право, като в изрично в този контекст е посочено и правото на възражения, обяснения и изслушване.
• съгласно чл. 36, ал. 1 от ЗАНН, административнонаказателното производство се образува със съставяне на АУАН, а при липса на такъв основното правило е, че преписка не се образува. Законът съдържа редица правила относно съдържанието на акта, възраженията, правата на засегнатите лица, включително че наказващият орган връща акта на актосъставителя, ако се установи че той не е бил предявен на нарушителя. Съществено задължение за наказващия орган е да прецени възраженията и събраните доказателства, като при необходимост извършва и разследване на спорните обстоятелства. Въпреки че с проекта се правят и изменения в ЗАНН, тези правила остават в сила. За разлика от регламентацията през 2011 г. на електронния фиш, за който изрично с чл.85а в ЗАНН е предвидена приложимост на разпоредбите на ЗДвП, тук подобна препратка липсва.
• важно е да се отбележи, че проектът предвижда (§ 26) изменения в ЗАНН, според които моделът за налагане на санкции с фиш и елиминирането на фазата на защита пред административнонаказващия орган става достъпен във всички сфери на обществените отношения, в които има опция за административнонаказателна отговорност - данъчни задължения, опазване на околна среда, строителство и инвестиционен процес и пр. ЗАНН ще осигури възможност винаги, когато закон предвиди, контролните органи да издават фишове, без оглед на сферата на регулираните обществени отношения, размери на санкциите и др. При оспорване и отказ да се плати глобата, няма да се пристъпва към съставяне на АУАН, каквато е уредбата сега.
• известни недостатъци са налице и в подхода, при който се гарантира защитата по чл. 17 от ЗАНН: Никой не може да бъде наказан повторно за административно нарушение, за което е бил вече наказан с влязло в сила наказателно постановление или решение на съда. В тази разпоредба също не са предложени изменения. Действително, с предложения в § 20 от проекта нов чл. 186г, ал. 3 се предвижда влезлият в сила фиш да се смята за влязло в сила наказателно постановление, но в ЗАНН не е предвидена изрична приложимост на нормите на ЗДвП, касаещи фиша за установяване на административно нарушение и налагане на административно наказание, както това е предвидено с измененията през 2011 г. при въвеждането на електронния фиш.
• за разлика от предлаганата уредба за фиша, при издаване на електронни фишове е запазена възможността за подаване на писмени възражения - макар и с много ограничено приложно поле (обявено за издирване МПС или нарушение с МПС със специален режим на движение), като въз основа на такова възражение електронният фиш може да бъде анулиран.

Каква е практическата страна?

Като вземем предвид, че правото е отражение на обществените отношения, могат да се отбележат няколко важни момента:

• факт е, че множество от наказателните постановления, издавани до момента по ЗДвП, отпадат при съдебен контрол заради пропуски в издадените актове и/или противоречия между акта и наказателното постановление;
• така, въпреки големия брой служители в структурата на МВР е налице дефицит в тази област. В доклада на МС от декември м. г. се предвиждат обучения на кадрите в МВР и техническо обезпечаване на контролната дейност. Без тези мерки целите на законопроекта ще са трудно постижими;
• същевременно е факт, че подаваните "възражения", независимо дали са отразени на място в самия акт, или са отделно депозирани в 3-дневния законов срок изобщо не се обсъждат от административнонаказващия орган;
• при всички положения съдебната инстанция е решаващата, а с предлаганата уредба обжалваемостта е запазена.

Как стоят нещата към момента и какво ще означава за хората новият ред?

В момента при съставяне на акт за установяване на нарушение се отнема контролният талон. Нарушителят може да подготви и подаде допълнителни възражения в срок до 3 дни - така, ако актът е съставен в петък, срокът за възражения е понеделник. Ако актът е съставен извън града, където лицето живее или е регистрирано, възраженията обикновено се подават по пощата. Сега законът предвижда, че актът замества контролния талон за срок до 1 месец. Често обаче наказателното постановление не е готово в този срок и на хората се налага да посещават звената на Пътна полиция за презаверка на актовете по няколко пъти, тъй като максималният срок за издаване на постановлението е 6 месеца. След като получат постановлението, ако решат да го обжалват, процесът се води пред районния съд, в чийто район е извършено нарушението. Така, ако актът е съставен във Варна, а човекът е от София, обжалването ще е пред Районен съд - Варна. Междувременно, тъй като талонът не е върнат, често се стига до ситуация, в която при проверка на пътя хората трябва да доказват на служителите на МВР, че обжалват постановлението, представяйки съдебни удостоверения, които са взели специално от съда, след подаване на молба, заплащане на такса и отделно посещение за получаването им. Практиката познава и случаи на отнемане на предходния акт, когато се съставя нов за ново нарушение, макар това да е допустимо само за контролния син талон.

Ако се направи паралел с уредбата на електронния фиш, към момента в ЗДвП има изричен ред за неговото връчване на нарушителите. Той или се изпраща по пощата с препоръчано писмо с обратна разписка, или пък гражданинът разбира, че има фиш чак когато посети съответното звено на Пътна полиция за получаване на някаква административна услуга, която обаче може да получи, ако си плати глобата. Другият начин да се получи фиша е при подаване на жалба.

На последното съм пряк свидетел. Посещавайки Пътна полиция за подновяване на изтекла преди 4 месеца книжка, установих, че на мое име преди 3 месеца е издаден фиш, въпреки че през това време не съм шофирала. След около двучасово обикаляне, се оказа, че фишът е за нарушение за значително превишена скорост, извършено с фирмен автомобил на дружество, в което имам миноритарен дял. Служителите смутено се огледаха и казаха: "ами, разбираме, но не сме го издали ние, а колегите от гр. Х. Ако искате да си подновите книжката сега, напишете тук едно писмо (т.е. жалба), иначе няма да ви приемат документите". Естествено, платих глобата, без да оспорвам, защото след 20 дни трябваше да пътувам по работа до друг град.

Дали това ще се промени с новия ред игарантирани ли са правата на гражданите и бизнеса в производството по съставяне и връчване на фишовете?

Промяна ще има най-малко заради отпадане на фазата на административна защита, т.е. на процедурата по съставяне на акт, възражение, презаверка на акта и чакане за определяне на глобата с издаване на наказателно постановление. Генерално, обаче, предложенията имат нужда от известно прецизиране, за да може новата процедура, целяща ефективност, да бъде адекватна и справедлива спрямо евентуалните нарушители.

Няколко важни текста в тази насока:

1. Фишът, както и АУАН могат да бъдат съставени в присъствие и в отсъствие на нарушителя. Така, фишът може да се състави в отсъствие на нарушителя, въз основа на материали, изпратени от съда и прокурора - за разлика от АУАН, при който това не е допустимо. Както актът, така и фишът могат да се съставят в отсъствие на нарушителя, когато той е известен, но не може да се намери или след покана не се яви за съставянето.

2. За разлика от АУАН, при уредбата на фиша изобщо не се предвижда предявяване на нарушителя за запознаване със съдържанието му, преди неговото подписване.

3. В законопроекта са разписани различни възможности за връчване на фишовете, като по този начин ще се връчват и всички електронни фишове, а именно:

• когато се съставят в присъствието на нарушителя - от контролните органи, идентично с връчването на АУАН по сега действащата уредба.
• когато се съставят в отсъствието на нарушителя, по четири начина.

- Първите два са валидни и в момента по отношение на електронните фишове - по поща и чрез служители в структурите за контрол. За връчване по поща се предвижда да се правят поне две посещения на адреса през 7 дни, но няма изискване поне едното от посещенията за физически лица да е в неприсъствен ден, а за юридически лица посещението да се направи в работно време. Въпреки че се предвижда залепване на уведомление на "видно място" (на адреса), то може да бъде премахнато от недобросъвестни лица. Тук следва да се отчете опасността от връчване на издадените фишове и изтичане на сроковете за обжалване без гаранция, че адресатите реално ще бъдат уведомени. Още повече, предвид въведения краен способ на връчване - чрез поставяне на съобщение на таблото за обявления или в интернет страницата на съответната структура за 7 дни, като след изтичане на този срок фишът ще се счита за връчен.

- Изрично се урежда трети начин на връчване: чрез длъжностни лица на административни органи, при осъществяване на административно обслужване по смисъла на Закона за администрацията. Редът, по който ще става това ще бъде определен в наредба на Министерския съвет в 6-месечен срок от влизане на закона в сила. Другояче казано - закрепва се практиката фишовете да се връчват при посещение на място в администрацията. От редакцията на текста обаче не става съвсем ясно дали се има предвид само органите на МВР или всички административни органи. Тази норма всъщност ще легализира порочната и незаконна практика да се поставя като условие към заявителя, желаещ дадена административна услуга, да няма задължения към органа - в случая към МВР, за да бъде обслужен.

- Предвижда се и връчване по електронен път, съгласно Закона за електронното управление (ЗЕУ), ако е посочен електронен адрес и е изразено съгласие за получаване по този начин.

• Особена процедура има при съставянето на фиш за нарушения при паркирането - той се издава на собственика или на вписания в талона ползвател, като един от екземплярите се изпраща за връчване на нарушителя, а на МПС се закрепя уведомление за издадения фиш и той се счита за връчен от закрепване на уведомлението. Уредбата за връчване със закрепване на уведомлението и сега е такава. Но ако уведомлението по някаква причина се окаже незакрепено, когато собственикът отиде при автомобила си, е много вероятно той да узнае за глобата след като са изтекли сроковете за обжалване.

4. Прави впечатление и че не е предвидена, а дори е изрично премахната от новата редакция на чл. 186 ЗДвП процедурата фиш да се издаде на лице, което управлява автомобила със съгласие на собственикаи по някаква причина става нарушител на пътя. Сега има изрични разпоредби при фишовете за налагане на глоби в минимални размери и при електронните фишове, които дават възможност собственикът на МПС или представляващият юридическото лице да посочат лицето, на което са предоставили управлението на МПС, с което е извършено нарушението и съответният фиш да се издаде на него. Действително, запазени са разпоредбите на чл. 188, които уреждат, че собственикът или този, на когото е предоставено МПС, отговаря за извършеното с него нарушение, както и че собственикът следва да посочи на кого е предоставил МПС, иначе наказанието се налага на него. Или при фирми - наказанието се налага на законния представител или на лицето, на което е предоставил управлението на МПС. Спорна е, обаче, практическата приложимост на тези текстове в процедурата по издаване на фиша. Това още повече важи при изричната уредба за издаване на фиш в отсъствие на нарушителя при нарушения за неправилно паркиране. Проектът предвижда глобите и имуществените санкции да се налагат на собственика на превозното средство, а когато в талона има вписан ползвател - на него. От една страна това означава необходимост от процедура за промяна на регистрационните талони за вписване като ползватели на лицата, които управляват автомобилите, а от друга - не е съвсем ясно как ще се подходи при издаване на фишовете за автомобилите, които са собственост на фирми, в които повече от един служител имат право да ги управляват или са налице повече вписани ползватели.

5. Да разгледаме и как ще се отнема с фиш свидетелството за управление на МПС

Интересен аспект е предвидената отмяна на две принудителни административни мерки - няма да се отнема книжката, когато се управлява МПС без сключена застраховка "Гражданска отговорност" и няма да има временно спиране от движение на МПС, които нямат застраховка. Същевременно, се предвижда отнемане на свидетелството за управление в доста широк спектър от нарушения: когато водачът е извършил нарушение, за което е предвидено отнемане на книжката по съдебен или административен ред - до решаване на въпроса за отговорността му, но за не повече от максималния срок на предвиденото наказание. Т.е., достатъчно ще е специален закон да предвижда като наказание лишаването от право за управление на МПС, за да се отнеме книжката на водача до решаването на въпроса за отговорността, което може да отнеме и години. Ако водачът има неплатена глоба и управлява МПС, също ще може да му бъде отнета книжката с фиш. Към момента за това се съставя акт.

Ако искате да получавате правния бюлетин на мейла си, направете безплатен абонамент тук:

Как ще се събират глобите?

След влизане в сила на наложените с наказателно постановление, фиш или електронен фиш глоба или имуществена санкция, нарушителят (физическо, съответно юридическо лице) е длъжен да плати в срок от 1 месец. При доброволно плащане, без обжалване, глобите са в размер на 70 %. При липса на плащане, с изрична нова алинея 4 в чл. 190 се предвижда изпращане в 7-дневен срок на съответните актове, вкл. съдебни решения и определения при обжалване, на публичните изпълнители за събиране на глобите и санкциите. Това беше и досега уредено в (чл. 186 от ЗДвП) за фишовете, които не се оспорват и за електронните фишове.

Съответният публичен изпълнител ще образува изпълнително дело по реда на ДОПК и може с всички законови средства - запори, възбрани, описи и др., да събере сумата от лицето, освен ако не се окаже, че месечния му доход е по-малък от 610 лева. Въпросът е доколко ще са активни публичните изпълнители при санкции в размерите, предвидени в закона, които най-често ще се налагат. Например, при управление след употреба на алкохол глобите са 500 и 1000 лева, в зависимост от промилите, а при употреба на наркотици - 2000 лева. За управление на МПС без право глобите са от 100 до 300 лева. При неправилно паркиране - 20, 50, 150 и до 200 лева. За превишена скорост, минимумът е 20 лева, а максимумът може да достигне и 2 000 - 3 000 лева (предвид прогресията с по 50 лева на всеки надвишаващи 5 км./ч., при надвишаване с над 50 км./ч. на позволената скорост). У нас е непознато "извънсъдебното" събиране на публични вземания и възлагането на частни колектори, което е широко разпространено в Италия, например. Допуска се единствено възлагане за събиране на съдебни изпълнители и то на вземания по Закона за местните данъци и такси, което не е често практикувано. Така, ако процесът по събиране продължи да е неефективен, въпреки усилията на органите на МВР и съкратената процедура, целта на административното наказание ще е трудно постижима.

Какво още предвижда законопроектът?

В оценката на въздействие на проекта се сочи, че няма промяна в административната тежест, но всъщност с предложението за отпадане на контролния син талон се постига значителна стъпка в тази насока. Контролните органи могат да проверяват служебно наличието на съставени актове, на контролни точки и на загубата на правоспособността на водача. Освен че този талон няма практическа приложимост и премахването му ще облекчи и самата процедура по издаване и подмяна на СУМПС и ще се спести времеви и материален ресурс, ще се облекчат и разходи за гражданите, предвид отпадане на отделната такса за издаването му.

Всъщност основното административно облекчаване е в самото съкращаване на процедурата. По сегашния ред се съставя акт, отнема се талона, после през месец се налага ходене до Пътна полиция да подновяване на акта, защото наказателното постановление не е написано, или пък да се води дело, по време на което при спиране на пътя се представят съдебни удостоверения, взети специално от съда след подаване на молба, плащане на такса и т.н. Промените значително съкращават този ред - след връчване на фиша той може да бъде оспорен в 14-дневен срок, достатъчен за подготвяне на защита.