За заповедите на здравния министър и откъде идва властта му да ги издава

Разликата между двата акта e в това дали имат еднократно или многократно правно действие и дали съдържат административноправни норми. Опитите напоследък да се теоретизира за правни норми с еднократно действие, закони във формален смисъл или за краткотрайни/срочни правни норми се основават на становища на юристи, които не са запознати с историята на понятието за ОАА в административното право.

То е утвърдено у нас от убития от комунистите след 1944 г. доцент Бончо Бончев и от починалия през 2018 г. професор Кино Лазаров. Първият е участвал в писането на Наредбата-закон за държавната полиция от 1937 г., а вторият - в писането на АПК. Най-ясно разграничението между двата акта е прокарано в чл. 78 и чл. 81 от Наредбата-закон: общите полицейски наредби са полицейски заповеди, които се отнасят до неопределено число от случаи и до неопределено число лица, докато особените полицейски наредби са полицейски заповеди, които се отнасят до отделен случай и до неопределено число лица. Разликата е именно в това, че общият акт урежда един случай, една конкретна ситуация, докато нормативният акт съдържа правна норма, т.е. правило за поведение за повторяеми, трайни обществени отношения, за неопределено число случаи в бъдещето. По подобен начин прокарва разликата между двата акта и проф. Кино Лазаров: НАА се прилага многократно, той е правна норма за абстрактно уреждане на обществени отношения, а ОАА е конкретно волеизявление, насочено към неопределен кръг лица.

Как това се отнася към конкретната ситуация със заповедите на здравния министър?

Заповедите на министър Ананиев не уреждат абстрактни правила за поведение при извънредно положение поради здравни причини ("В случай на извънредно положение, обявено поради епидемия, се забранява да..."), нито дори правила за COVID-19 епидемии ("ако/когато избухне епидемия от коронавирус, то..."). Те уреждат тук и сега случая (ситуацията) на първо появяване на заболели от COVID-19. Имаме ОАА.

Правното основание за издаването на заповедите е чл. 63 от Закона за здравето (ЗЗ), според който при възникване на извънредна епидемична обстановка министърът на здравеопазването въвежда противоепидемични мерки на територията на страната или на отделен регион. Това е закон, който няма нищо общо с извънредното положение, съществувал е преди него и ще съществува след него. Мерките традиционно включват затваряне на училищата и отмяна на планови операции или прегледи в здравни заведения, т.е. забрана за събиране на хора в определени сгради за известен период от време.

Новото при коронавирусната обстановка е желанието да се ограничи правото на гражданите на свободно придвижване, на достъп до обществените паркове, на събиране на обществени места, както и на пътуване вътре и вън от страната. Въпреки че, за да се застрахова, законодателят обяви извънредно положение и прие специален закон, с който предвиди допълнителни правомощия на министъра на здравеопазването, и без тези актове на Народното събрание министърът имаше широки правомощия да се бори с новата опасност. Те следват от Закона за здравето и от конституцията. Съгласно чл. 35, ал. 1 от конституцията всеки има право свободно да избира своето местожителство, да се придвижва по територията на страната и да напуска нейните предели. Това право може да се ограничава само със закон, за защита на националната сигурност, народното здраве и правата и свободите на други граждани. Защитата на общественото здраве е една от изрично предвидените хипотези, при които може да се ограничи правото на придвижване.

Достатъчно е основанието за това да е уредено в закон, каквато уредба имаше и преди извънредното положение. Това, което конституцията не допуска, без да има извънредно положение, е да се попречи на български гражданин да се завърне от чужбина в страната (чл. 35, ал. 2). Тя не забранява обаче като противоепидемична мярка задължаването на българския гражданин, завърнал се в чужбина, превантивно да бъде изолиран за известен период от време вкъщи.

Какви биха били последиците, ако тези заповеди или някои от тях бъдат обявени за незаконосъобразни или нищожни? Чуха се мнения, че жалбите и делата срещу тях са безсмислени, защото, докато се стигне до решение, извънредното положение ще е свършило.

Ако заповедите бъдат отменени като незаконосъобразни или обявени за нищожни, те трябва да престанат да се прилагат по отношение на всички и макар това да е спорно, по отношение на всички се формира сила на пресъдено нещо за тяхната нищожност или унищожаемост. Всеки, който е претърпял вреди от такава заповед, ще може да претендира обезщетение по реда на Закона за отговорност на държавата и общините за вреди (ЗОДОВ). Ако преди да се произнесе ВАС, министърът сам си отмени заповедите, е вероятно ВАС да прекрати делата като безпредметни. В такъв случай увредените пак могат да предявят искове по ЗОДОВ (изпълнено е изискването на чл. 204, ал. 1 АПК актът да е отменен по съответния ред), но ще трябва инцидентно да доказват незаконосъобразността на заповедите.

Ако искате да получавате правния бюлетин на мейла си, направете безплатен абонамент тук:

Какви други средства за защита биха имали граждани, които са били засегнати по един или друг начин от действието на тези заповеди и се чувстват увредени - например глобени за разходки в парка, или за неносене на маски, принудително карантинирани след пристигане от чужбина и др.?

Когато бъде глобен гражданин или бъде наложена имуществена санкция на юридическо лице, наказателното постановление се обжалва пред районния съд по реда на Закона за административните нарушения и наказания. При обжалване на глоба за неизпълнение на административен акт санкционираният може инцидентно да оспорва законосъобразността на административния акт, който е нарушил. Това е т.нар. косвен контрол за законност. При него за разлика от прекия контрол, упражняван от административния съд, административният акт не се отменя, а гражданският или наказателният съд отказва само да го зачете, ако го намери за незаконен.

За разлика от гражданския съд, който може да упражнява косвен контрол за законност в по-ограничени предели (вж. чл. 17, ал. 2 от Гражданския процесуален кодекс), властта на наказателния съд е неограничена. Както още през 1970 г. е посочил проф. Кино Лазаров, наказателният (и административнонаказателният) съд може да изследва законосъобразността на всеки административен акт и да констатира всеки негов порок - некомпетентност, материална незаконосъобразност, процедурни нарушения, превратно упражняване на власт и пр.

Интервюто взе Мирела Веселинова