Болница "Свети Инхаус", или как "Света Марина" - Варна, харчи половин милиард без обществени поръчки
Варненското лечебно заведение заобикаля закона при покупката на лекарства, медицински изделия, офис оборудване, канцеларски материали и обзавеждане
Вечерни новини
Всяка делнична вечер получавате трите най-четени статии от деня, заедно с още три, препоръчани от редакторите на "Капитал"
- Проверки на АДФИ, Сметната палата и АОП дават различни становища по казуса.
- Заради това финансовото министерство изготви задължителни правила за вътрешното. възлагане на поръчки, които ограничават подобни практики.
- Сключените вече договори на болницата обаче са за 5 години напред.
Сумата 66 666 666.66 лв. не е точно дяволското число, но дяволиите около него са хронични. Втората по големина и приходи държавна университетска болница - "Св. Марина" във Варна, често възлага на дъщерното си дружество "Света Марина фарма" поръчки на същата стойност с шестиците. През 2022 г. за доставка на лекарства, а през 2023 за медицински изделия. Общо договорите от този вид ще минат повече от половин милиард лева за пет години.
Ключовото тук е, че болницата е единствената държавна такава, която не прави открити търгове за доставка на лекарства, медицински изделия, апаратура, а вече и офис обзавеждане, канцеларска хартия, електроуреди и почистващи препарати. Вместо това тя възлага доставките чрез in-house процедури на дъщерното си дружество, което обаче не е производител на нито един от продуктите и използва скрито подизпълнители, за да ги осигури. Това е недопустимо при in-house поръчките и на практика копира порочната практика при магистрала "Хемус", където Агенция "Пътна инфраструктура" възлагаше на "Автомагистрали", а тя на свой ред наемаше тайно подизпълнители.
По този начин от 2019 г. насам никой не е наясно кое на каква цена влиза в болницата и дали тя е могла да постигне по-добри условия с конкурентни оферти.
Само през миналата година по този начин са похарчени над 94 млн. лв. А за последните пет години in-house възлаганията на болницата са общо на стойност 312.3 млн. лв. Вече е сключен и договор за нови 230 млн. лв. - за доставки в следващите пет години.
Точно последното инхаус споразумение стана причина за вътрешен скандал в Министерството на финансите между Агенцията по обществени поръчки (АОП) и Агенцията за държавна финансова инспекция (АДФИ).
Какво се случи
В края на миналата година АОП прави мониторинг на инхаус поръчките в страната и забелязва най-новото възлагане "Света Марина" за 230 млн. лв.
Прикачен файл
При което изпраща официални писма до болницата, здравния и финансовия министър, в които твърди, че лечебното заведение няма право да възлага доставки на "Света Марина фарма", тъй като дъщерното дружество не е производител на въпросните лекарства и медицински консумативи и ползва за доставките подизпълнители, които не са минали през обществена поръчка. По този начин според агенцията се заобикалят законът, евродирективата и практиката на Съда на ЕС.
Прикачен файл
В резултат Асен Василев назначи проверка на АДФИ в болницата, която да провери законосъобразни ли са договорите. Финансовата инспекция обаче, тогава оглавявана от Стефан Белчев, сега заместник-министър на финансите, изготви доклад, според който "Света Марина" е спазила ЗОП, а ако не е - то изричните промени в ЗОП, които забраняват превъзлагането на инхаус поръчка на външни фирми, са влезли в сила два месеца след като са направени самите поръчките. Освен това се казва, че по документи добре си съхраняват лекарствата или пък, че доставените от други търговци на едро лекарства са правилно заприходени.
Прикачен файл
Сметната палата, оглавявана тогава от Димитър Главчев, обаче зае същата позиция като на АОП и в крайна сметка казусът стана причина постоянният Експертен консултативен съвет по прилагането на Закона за обществените поръчки (ЗОП) към министъра на финансите да пише задължителни насоки за всички публични предприятия как се избират изпълнители при инхаус поръчки. Накратко - за да се сключи договор in-house, изпълнителят трябва сам, без подизпълнители и доставчици, да може да изпълни поръчката. В случая с лекарствата, медицинските изделия, офис мебелите трябва да бъде производител на всички продукти.
Прикачен файл
От Изпълнителна агенция "Одит на средствата от ЕС" също се присъединяват към позицията на АОП и смятат, че преди да възложи инхаус, възложителят трябва да анализира прогнозната стойност на услугата и доставката, за да определи основния предмет на поръчката и възможността за изпълнението й инхаус.
Макар никой да не го е обявил официално, ситуацията е сред най-вероятните причини за уволнението на директора на Агенцията за държавна финансова инспекция Стефан Белчев през февруари. А показателно за политическите му обвързаности е, че лидерът на ГЕРБ Бойко Борисов се изправи във Варна в негова защита на 23 февруари с думите, че "най-важната агенция за държавен финансов контрол - АДФИ, и тя е сменена, и то защото не се е съгласил старият председател заради варненската "Св. Марина".
В началото на април отстраненият Стефан Белчев стана служебен заместник-министър на финансите в кабинета на Главчев. А тази седмица беше сменена новата директорка на АДФИ Илка Димова, като на поста беше назначен Георги Йорданов - дългогодишен началник на кабинета на Владислав Горанов и бивш председател на Държавната комисия по хазарта.
"Капитал" получи по реда на Закона за достъп до обществена информация документите по казуса "Света Марина фарма". От всички тях става виден мащабът на заобикалянето на Закона за обществените поръчки, продължил с години и неразрешен на нито една друга държавна болница. Още през 2019 г. Министерството на здравеопазването е отправило запитване към АОП дали "Св. Марина" - Варна, може да пазарува през дъщерното си дружество без обществена поръчка и е получило отрицателен отговор, но практиката си е продължила, а доставките вече достигат 100 млн. лв. годишно (виж таблицата).
Изключението "Света Марина"
През 2018 г. правителството на Бойко Борисов преотстъпва правата си на принципал на държавната болница "Св. Марина" - Варна, на Медицинския университет - Варна, за срок пет години. Срокът е удължен с още 5 години предсрочно през 2022 г. при служебното правителство с министър Асен Меджидиев.
- Операция "Страх" остави Варна без голяма частна болница
- Държавата за втори път се отказва от болницата "Света Марина" и я подарява на Медицинския университет - Варна
Веднага след като Медицинският университет - Варна, става собственик, болницата учредява дъщерно дружество "Света Марина фарма" с капитал 100 лева и предмет на дейност "търговия на едро с фармацевтични стоки, медицинска техника и апаратура и всякаква незабранена от закона дейност". През 2019 г. болницата прекратява обявената процедура по ЗОП за лекарства и обявява, че ще пазарува само през "Света Марина фарма", въпреки че АОП е против.
"Света Марина фарма" започва работа с мотив, че така болницата ще получава навреме лекарства, тъй като обществените поръчки се обжалвали, а освен това спечелил доставчик може да се откаже. В докладите за дейността на болницата от онова време е записано, че дружеството е получило разрешение от лекарствената агенция за търговия на едро с лекарства и за търговия на едро с медицински изделия, а също така и за търговия с наркотични вещества. Според лекарствения закон и наредбата за добра дистрибуторска практика изискванията за това са минимални - например складовете за търговия на едро с лекарства трябва да са разположени в урегулирани поземлени имоти и изградени за целта сгради или в помещения, намиращи се в първи надземен етаж на жилищни сгради, да са с минималната разгъната застроена площ за склад 100 кв.м, светлата височина на помещенията да е най-малко 2.50 м, да са осветени и вентилирани, а стените, таваните и подовете да са лесни за почистване. Така в България работят около 600 склада за лекарства и медицински изделия, част от тях разположени в апартаменти.
"Света Марина фарма" е малък търговец с 14 служители към края на 2023 г. и в докладите му за дейността е записано, че "не разполага със значими дълготрайни активи, а заявките се приемат директно от възложителя (в болничната аптека), като от дъщерното дружество отговарят за организацията на доставката". Дружеството е под наем в болницата и не държи почти нищо на склад според отчетите му.
Интересното тук е, че според лекарствения закон на болничните аптеки е забранено да формират печалба. Те получават доставки от търговци на едро и фактурират на здравната каса или на гражданите лекарства и импланти на цената, на която са ги получили. "Света Марина фарма" обаче е търговец на едро, който може да печели от дейността си, като получава отстъпки от цената на стоката от доставчиците си. В същото време в болницата има отдел "Лекарствени продукти", който заедно с още няколко отдела също се занимава с осигуряването на медикаменти и медицински изделия за болничната аптека.
Надценка над надценката
Инспекцията на АДФИ, която се състои по заповед на Асен Василев от 20 декември 2023 до 15 януари тази година, има за задача да определи дали възложените поръчки на обща стойност 230 млн. лв. са законосъобразни, тъй като университетската болница "Св. Марина" е публично предприятие, а 85.26% от приходите му са публични средства - от държавния и общинския бюджет на Варна или от НЗОК.
Прикачен файл
Болницата се управлява от тричленен съвет на директорите, който се избира от Медицинския университет като принципал. Председател на съвета на директорите е бившият ректор проф. Красимир Иванов, а членове са проф. Силва Андонова (директор на болницата) и Диляна Йорданова, която е от юридическия екип на МУ - Варна. Според вътрешните правила бордът одобрява всеки разход на стойност над 10 хил. лв. с нарочно решение.
Проверката се извършва от един инспектор, който трябва да отговори на въпроса дали "Света Марина фарма" има собствен ресурс да достави нужните на болницата лекарства и медицински изделия, без да наема подизпълнители. АДФИ констатира, че болницата има вътрешни правила за обществени поръчки с минимално съдържание, но в тях няма разписан ред как възлага задачи на дъщерните си дружества. Бордът е утвърдил и график за възлагане на поръчки, актуализиран през годината, но в него не са планирани договорите, сключени със "Св. Марина фарма". В хода на проверката болницата представя на инспектора току-що утвърдени вътрешни правила и ред за заявяване и доставка на стоки между "Св Марина" и "Света Марина фарма".
От доклада не се вижда "Света Марина фарма" да е производител или ексклузивен представител на производител, а е записано, че работи с над 220 търговеца на едро с лекарства и изделия и представя предварителни сметки за себестойността на продуктите на борда, който ги одобрява. Никъде не е изследвано дали договорите с тези 220 търговеца не представляват превъзлагане на поръчките от болницата, което е недопустимо от закона.
Инспекторът е изследвал какви надценки си начислява "Света Марина фарма" при доставката на медицински изделия и неразрешени за употреба в България лекарства - те са до 10%. На пръв поглед това е напълно приемливо. "Света Марина фарма" обаче няма ексклузивитет за внос на неразрешени лекарства, което означава, че ги купува от други търговци на едро, които обаче могат да начислят до 600% надценка над производствените цени, които има същият продукт в страната от ЕС, в която е регистриран.
Търговците на едро с медицински изделия, от които болницата се снабдява, пък коментират, че тяхната надценка за масовите болнични консумативи е поне 15%. Медицинските изделия и апаратура нямат регулирани цени и на практика става въпрос за свободен пазар. Здравната каса заплаща малка част от имплантите за болнично лечение - изкуствени стави, стентове, платна, пирони и др. Медицинско изделие обаче е всичко - от бинта и физиологичния разтвор, през хирургичния скалпел до скенера и надценките на търговците и производителите са изключително различни.
В доклада на АДФИ обаче изцяло липсват данни за покупката на основните медикаменти, които са регулирана стока. За тях се казва, че дружеството се съобразява с пределната им цена и избира най-ниската възможна в списъците на здравната каса или в Позитивния лекарствен списък.
Според лекарствения закон търговците на едро си начисляват надценка над цената на производител в зависимост от стойността на лекарството. Например при цена на производител до 10 лева те начисляват 9%, а при цена над 30 лв. - 4%, но не повече от 10 лева. Средните надценки за лекарства на търговците на едро в болничната търговия са 2-3%. Освен това има и отстъпки за обем, които търговците получават от производителите.
Инспекцията не проверява как се формират надценките на офис оборудването, мебелите, електроуредите, почистващите препарати и канцеларските материали, които "Света Марина фарма" доставя.
АДФИ задава въпрос дали е извършен предварителен анализ на ползите и вредите от прилагането на инхаус процедурата и в писмено становище от 3 януари директорката на болницата твърди, че в резултат на вътрешното възлагане от началото на 2020 до 20 декември 2023 г. "Св. Марина" е платила с 6.918 млн. лв. по-малко от това, което НЗОК е плащала за същите продукти досега, и така са оптимизирали разходите си и са направили икономия и на бюджета на НЗОК.
Сумата по принцип представлява 2.75% от цялата сума на доставките, направени от "Света Марина фарма" за болницата, и би могла да се вмести в търговската надценка на търговеца на едро само за една година. Документи за това от кое точно е спестено няма приложени.
В писмото си Андонова допълва, че доставките чрез дъщерното дружество й спестяват ангажиране на човешки ресурс и всички административни разходи, свързани с подготвянето и провеждането на процедури по ЗОП и сключването на договори, и се премахва рискът от забавяне поради обжалване и отказ на участници.
На 9 януари д-р Валентина Платиканова, управител на "Света Марина фарма", пише на инспектора, че изготвянето на оферти започва с проучване на потенциалните доставчици, след което се отправя искане за официално ценово предложение. След получаване на офертите се изготвя ценово предложение до "Света Марина", което се депозира в деловодството на болницата. След това писмо инспекторът на АДФИ констатира, че така се извършва ефективен ценови контрол, видно без да иска каквито и да било документи.
Инспекторът решава да провери и дали доставките по 754 фактури от три от най-големите търговци на едро с лекарства в България са заприходени в склада и дали са стигнали до болничната аптека. От това трудоемко засичане следва заключението, че "Света Марина фарма" изпълнява изцяло заявките на болницата, заприходява стоката в складовете и се разплаща редовно на доставчиците си и следователно по този начин не е извършила превъзлагания по договорите с болницата. АДФИ пише още, че "Св Марина фарма" изпълнява условията на ЗОП, тъй като е учредена от "Св Марина", която й избира управител, а освен това всяко тримесечие бордът на болницата контролира дъщерното дружество.
Инспекторът стига и по-далеч в желанието си да покаже, че всичко е наред. Той обявява, че е прегледал договора за наем между болницата и "Света Марина фарма", от който установил, че "Света Марина фарма" разполага с необходимите подходящи помещения, оборудване и съоръжения, осигуряващи правилното съхранение на лекарства и медицински изделия. По принцип АДФИ не може да се произнася дали лекарства се съхраняват правилно, още повече по документи. Това може да направи само Изпълнителната агенция по лекарствата.
В доклада липсва анализ дали "Света Марина фарма" сама може да произведе доставяните лекарства и изделия, нито пък на каква цена и при какви условия ги купува и продава на болницата.
Тогавашният директор на АДФИ Стефан Белчев в писмо до министъра твърди, че договорите са напълно законни и няма превъзлагане, а предметите на договорите са за доставки, а не за производство, поради което писмата на АОП са неотносими. А ако все пак има превъзлагане - текстът за изричната му забрана в ЗОП е обнародван на 20 октомври и влиза в сила на 22 декември, тоест след датата на поръчките за 230 млн. към "Света Марина фарма".
Прикачен файл
Белчев допълва още, че трябва да се разясни какво означава дружеството изпълнител да разполага със собствен ресурс, тъй като по мнението му "Света Марина фарма" разполага и двете дружества не трябва да носят административнонаказателна отговорност за възложените поръчки.
Доколкото Белчев вече е в самото финансово министерство и е заел тази позиция, може да се предполага, че практиката на вътрешно възлагане ще продължи и занапред и може да се разпростре и към други публични предприятия. А за това как се харчат парите на гражданите вероятно ще трябва да се погрижи някой друг. Дотогава болницата, изглежда, ще е по-подходящо да носи името "Скъпа Марина". Скъпа, разбира се, за всички нас.
Сблъсъкът във финансовото министерство
Изпълнителният директор на АОП Георги Николов изпраща през октомври миналата година писма до ректора на МУ - Варна, проф. Светослав Георгиев, директорите на болница "Света Марина" и на "Света Марина фарма" проф. Силва Андонова и д-р Валентина Платиканова, министрите на здравеопазването и на финансите, в които им напомня европейската директива и практиката на Съда на ЕС и отбелязва, че "Света Марина" няма право да възлага без обществена поръчка на дъщерното си дружество доставката, защото "Света Марина фарма" не е способна със собствени ресурси да произведе и достави стоката, понеже не е производител или единствен доставчик на лекарствата и медицинските изделия, а, изглежда, действа като посредник, за да изпълни възложените от болницата задачи."Предвид това възложителят "Света Марина" не е доказал всички условия за законосъобразното прилагане на изключението от ЗОП и позоваването на това изключение не е приложимо. Налице е незаконосъобразна практика, целяща заобикаляне на закона", твърди в писмото Георги Николов.
Проф. Андонова отговаря на АОП, че дъщерното дружество има лицензи за търговия на едро и финансов ресурс и получава от тях второ писмо на 15 декември, в което Николов обяснява, че лицензите не покриват условията за прилагането на изключението, според което дружеството "Света Марина фарма" трябва да е способно да изпълни поръчката със собствен ресурс, а не да се обръща към трето лице. "В тази връзка за законосъобразното прилагане на изключението е необходимо дружеството да е производител на лекарствени продукти, съответно на медицински изделия. Доколкото сключените договори са на значителна стойност и дъщерното дружество не е производител, считаме, че това възлагане е незаконосъобразно", казва Николов.
Спорът стига до МФ и Асен Василев свиква Експертния консултативен съвет по ЗОП, който да разгледа казуса.
По време на заседанието е представено писмо от Димитър Главчев, в което Сметната палата отбелязва, че в практиката си е изследвала инхаус възлаганията на "Автомагистрали" и "Монтажи", при които сключената по облекчен ред поръчка е превъзложена на външни лица, които не отговарят на условието за избягване на ЗОП
"Третите лица са избрани без процедура за провеждане на обществена поръчка, като по този начин не са спазени основните принципи на закона за разходване на публични средства за равнопоставеност и недопускане на дискриминация, свободна конкуренция, публичност и прозрачност. Не се постига и основната цел на закона, а именно ефективно разходване на публичен ресурс", казва Главчев.
Сметната палата смята, че в случая възложителят "Света Марина" е "имал възможност да съобрази, че предвид характера на дейностите - доставка на стоки и качеството на дружеството изпълнител, което не е техен производител, неминуемо ще се стигне до използване на външни лица. А когато такива лица се ангажират, без да са избрани по правилата на ЗОП, се стига до заобикаляне на закона". Главчев смята още, че изпълнителят изначално не разполага с ресурс да изпълни поръчката, защото не е производител, и възложителят не е трябвало да прибягва до облекчения начин на възлагане.
От АОП като орган, който следи прилагането на ЗОП, коментират в писмо проверката на АДФИ и твърдят, че създаването на вътрешно дружество не означава автоматично, че е допустимо прилагането на изключението да не се провежда обществена поръчка.
"Света Марина фарма, за да задоволи потребностите на възложителя, като осигури стоките, предмет на доставката, се обръща към трети "външни" доставчици и ползва публичния ресурс за разплащане към тези "външни" страни. По този начин на практика се стига до превъзлагане на доставката. Това от своя страна е недопустимо, тъй като е в разрез с основните принципи за възлагане на обществени поръчки, установени в европейските директиви, възпрепятства постигането на целта на закона за осигуряване на ефективно разходване на публичния ресурс и е в пълно несъответствие с практиката на СЕС при прилагането на изключението за вътрешното възлагане", смятат от АОП.
От АДФИ посочват, че до момента са извършили 10 финансови инспекции на поръчки инхаус в агенции, еднолични търговски дружества, общини, държавно предприятие и лечебно заведение, като 11 договора са за строителство и 16 за услуги, като в някои е включена и доставка на стоки. Когато изпълнителят е превъзложил поръчките в докладите на инспекцията, е било извеждано заобикаляне на закона.
Представителят на дирекция "Национален фонд" към МФ уточнява, че досега са извършвали проверки на сключени договори с евросредства за строителство, като в извадка от 139 договора инхаус за строителство е посочено, че изпълнителят изрично се задължава да не ползва подизпълнители или трети лица по смисъла на ЗОП.
По въпроса на министъра дали е допустимо да се ползва изключението от закона, ако изпълнителят не е производител на стоките, членовете на експертния съвет дискутират и се обединяват около становището, че "собственият ресурс" се извежда тълкувателно от ЗОП, който възпроизвежда евродирективата, и от практиката на Съда на ЕС. От АОП и ИАОСЕС отбелязват, че и в директивата понятието за собствен ресурс не се определя, а ЗОП възпроизвежда при пълно съответствие текста й. Практиката на СЕС, която тълкува директивата, недвусмислено изисква самостоятелно изпълнение със собствен ресурс при инхаус възлагането. АДФИ пък предлагат да се допълни законът, за да бъде ясно формулиран и дефиниран терминът собствен ресурс.
В крайна сметка всички решават да бъдат изготвени насоки за прилагането на инхаус изключението от закона. Те са готови след две седмици и в тях е посочено, че ако юридическото лице изпълнител се обърне към трети лица за изпълнение предмета на договора, правните основания за прилагането на изключението in house отпадат и на практика се стига до превъзлагане на поръчката. Експертният консултативен съвет приема, че не е допустимо възлагане на доставка на стоки in house на юридическо лице изпълнител, което не е производител на стоките, предмет на доставката, и съответно няма капацитет самостоятелно да изпълни обществената поръчка.
4 коментара
Ин хаус възлагането е ясно регламентирано не само в Закона за обществените поръчки, но и в Директива 2014/24/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2014 година за обществените поръчки и за отмяна на Директива 2004/18/ЕО.
Нов коментар
За да публикувате коментари,
трябва да сте регистриран потребител.