БИПИ: Мандатите в агенциите губят значение и отстъпват на политическите назначения

Анализ показва деформациите при назначаване на ръководителите на структури към изпълнителната власт и търсенето на лоялност вместо компетентност

Мирела Веселинова

Вечерни новини

Всяка делнична вечер получавате трите най-четени статии от деня, заедно с още три, препоръчани от редакторите на "Капитал"

От 2009 г. до средата на 2022 г. общо 313 души са се сменили на позицията ръководител на агенция, като някои от тях се връщат по няколко пъти. При всички тези смени и рокади последното нещо, на което изпълнителната власт обръща внимание, е мандатността в тези органи. И това по правило важи за шефовете на всички структури в рамките на изпълнителната власт.

Така например начело на ДАНС от 2009 г. до днес се сменят петима председатели, като само Димитър Георгиев се е задържал на поста повече от две години при петгодишен мандат - общо шест години и две месеца. Куриозен е случаят с изпълнителния директор на Националния компенсационен жилищен фонд Гаврил Митов, който е оглавявал фонда без прекъсване от 27 септември 1991 г. и е освободен на 20 май 2022 г., тоест той заема тази позиция 31 години.

Най-кратко на позиция се е задържал Иван Бакалов като директор на Центъра за развитие на човешките ресурси и регионални инициативи към Министерство на труда и социалната политика - едва 19 дни през юни 2016 г. Директорът на Държавен фонд "Земеделие" е най-проветривата позиция - от 2019 г. са се сменили 13 човека, следван от Изпълнителната агенция по горите, чийто ръководител е сменян 11 пъти.

Тези констатации са част от анализ на Българския институт за правни инициативи (БИПИ) на нормативната рамка и практиката при назначаването на ръководители в публичната администрация. Анализът обхваща подбора, назначаването и освобождаването на ръководители на общо 94 структури към централната изпълнителна власт, от които само за 82 има публична информация, заяви Теодор Славев от БИПИ, който е ръководител на проекта "Граждански мониторинг на публичните назначения". Тези институции на изпълнителната власт разходват над

4,609 млрд. лв, заяви Славев. Същевременно тези структури изпълняват изключително важни обществени функции в разработването и изпълнението на политики, доставянето на услуги, лицензирането, регистрирането, санкционирането на физически и юридически лица с големи материални интереси (НАП например).

Назначенията и уволненията на шефовете на структури в рамките на изпълнителната власт - държавни и изпълнителни агенции, държавни комисии и др., са изцяло политически - на база на субективното усещане на съответния министър за доверие и лоялност. Само по себе си това не е непременно лошо, проблемът е, че кадруването никога не е обвързано с конкретни цели, а по правило и назначенията и уволненията не са мотивирани, което означава пълна липса на прозрачност, става ясно от констатациите в анализа. Мандатите съществуват само на хартия в закона, но никой по върховете на държавата дори не си дава труд да създаде видимост, че се съобразява с тях. При всяка смяна на правителствата започват масови смени на ръководители на структури, независимо дали става въпрос за мандат, или не.

Тези констатации идват на фона на "реалната конституционна драма" около мандатите във Висшия съдебен съвет (ВСС), Инспектората към ВСС и Конституционния съд, подчерта адвокат Даниела Доковска, която е научен редактор на анализа. Следващата седмица се чака решението на Конституционния съд по темата за просрочения мандат на Инспектората към ВСС и има сериозни опасения дали това решение няма да бетонира фактическото обезсмисляне на мандатността, каза Биляна Гяурова-Вегертседер, директор на БИПИ. Организацията от години се занимава с публичните назначения и притежава сериозна експертиза в тази област.

Даниела Доковска, научен редактор на изследването

В България "мандат" е празна дума. Остава реалната конституционна драма, в която живеем

Най-фрапиращият извод в това изследване на БИПИ е свързан с т. нар. мандати на ръководните длъжностни лица. Анализът ясно показва, че думата "мандат" в България е празна дума, защото принципът на мандатността практически не съществува. Повечето отраслови нормативни актове дори не посочват определен мандат за висшите административни ръководители, а там, където мандатност съществува, тя не се спазва.

Мандатността има за цел да предотврати узурпирането на определени властнически позиции и да предпази обществото от "вечни управляващи" с началнически манталитет, които нямат грижа дори за собственото си усъвършенстване. Принципът на мандатността като един от основополагащите принципи на демократичното управление очевидно съзнателно се дерогира от властта и на практика се обезсмисля, което освен всичко подсилва съществуващия в обществото правен нихилизъм.

Изследването показва драстични примери - независимо от предвидения в закона 5-годишен мандат от 2009 г. до днес са сменени петима председатели на ДАНС, като само един от тях се е задържал на поста си повече от две години. Петгодишният срок на назначенията не оказва влияние също при избора и назначаването на ръководителя на Националния филмов център - от 2004 г. до 2015 г. изпълнителният директор е един и същи, а от 2015 г. никой не се задържа на поста за пълен мандат.

Петгодишният мандат на изпълнителния директор на Агенцията по вписванията също се оказва без всякакво значение - от 2009 г. насам ръководителите се задържат на поста от няколко месеца до близо 3 години. Ръководителят на Изпълнителна агенция

"Одит на средства от Европейския съюз" пък е заемал поста 7 години и 9 месеца - т.е. две години и 9 месеца над предвидения в закона мандат. С други думи, основателно е отбелязано в анализа, че "мандатността не оказва влияние върху подбора и назначаването на ръководните позиции".

Всъщност извън времевия и предметен обхват на изследването остава реалната конституционна драма, в която живеем понастоящем - Инспекторат към ВСС с отдавна изтекъл мандат, Висш съдебен съвет с изтичащ мандат на членовете му и непопълнен състав на Конституционния съд.

С горчивина трябва да кажа, че гражданинът е напълно безсилен и уязвим, когато държавата не спазва собствените си закони, а дори и собствената си Конституция. Това накърнява устоите на държавността, а понятието "върховенство на правото" започва да дразни слуха, защото звучи като изпразнено от съдържание идеологическо клише.

Три фактора за сегашното състояние на назначенията в публичната власт, открои служебният правосъден министър Крум Зарков, който направи кратко изявление в края на дискусията. На първо място липсата на възможност за нормално кадрово развитие в администрацията, непрекъснатото й раздуване и "свръхперсонализирането" на политическата власт в държавата, при което се търсят лоялни, а не компетентни хора, каза той. (Повече от изказването на Зарков вижте в карето най-долу.)

Назначенията и уволненията са изцяло политически и без мотиви

"Основното заключение е, че нормативната рамка е издигнала т. нар. принцип за наличие или отсъствие на министерско доверие в българската практика на първо място. Тоест, назначенията на ръководителите на агенциите у нас е изцяло политически. Това дава право на органа по назначаване - Министерски съвет или министър, изцяло по собствена дискреция, без мотиви да назначават и освобождават ръководителите", казва Теодор Славев. Този принцип не води автоматично до отрицателни ефекти за обществото и трябва да се разглежда в комплекс с други показатели, отбелязва той. "За съжаление, няма информация как става отчетът за постигнатите цели на тези институции - няма налична информация годишните им отчети да минават задълбочена оценка от органа по назначаване. В България няма въведена практика при назначението и сключването на договора с ръководител на агенция да бъдат посочени конкретни цели, които трябва да се изпълнят за даден период, тоест контролът, ако съществува, е изцяло субективен и не почива на измерими резултати. Общият ни извод е, че процесът на назначение и уволнение на ръководителите на структури е изцяло политизиран."

Когато актовете са без мотиви, няма как да се извърши контролът върху тях, а те не създават и критерии, казва Даниела Доковска.

Крум Зарков, служебен министър на правосъдието:

Търси се лоялност, а не компетентност

Бих идентифицирал 3 фактора за начина, по който в момента се извършват тези назначения в България. Единият фактор е абсолютната липса на какъвто и да е на нормален кариерен план за развитие в администрацията по принцип - от постъпването, през начина, по който растеш, за да стигнеш до висотите.

Като четох мемоарите на Тони Блеър ми направи голямо впечатление неговото оплакване, че за 4 мандата всъщност е станал министър-председател едва в средата на втория, защото тогава се е пенсионирал главният секретар на Министерския съвет. Истината е, че начинът, по който въобще се расте в тези кариери, прави практически невъзможен нормалния подбор чрез кариерно развитие, т.е. то не се случва на практика. Един от многото закони, които са приемани, но все отлагани и никога неизпълнявани, е този за централизираната конкурсна администрация. Нашата държава е свръхцентрализирана, редно е и конкурсите да бъдат централизирани, включително тези по места, както е в други държави. Във Франция например, която познавам добре, се минават различни етапи на кариерно развитие чрез конкурси и само от тези хора, които са минали този етап, може да се избират определени длъжности. Това няколко пъти беше гласувано в българския закон и няколко пъти отлагано с 1 година, защото така функционира нашата държава. Това води до деморализация в цялата администрация и съответно всеки гони къса писта или както се нарича непотизъм, шуробаджанащина, наречете го както искате.

Вторият фактор е абсолютната пролиферация на най-различни органи, агенции, комисии и други - тенденция, която в доклада е наречена "агенцификация" и която раздува администрацията. Това се дължи на две причини. Първата е невъзможността за реформа на изпълнителната власт в нейния класически аспект, което кара непрекъснато да се създават дублиращи органи, за да са по-ефективни. Второто е, че понякога се търси влияние чрез щат, т.е. да дадеш заплата на някой в малките населени места или ако не можеш да овладееш една институция да създадеш друга, която да овладееш чрез съответното назначение.

Това пък има отношение към третия фактор, който се състои въобще в въобще характера на политическата власт у нас, който се изразява в свръхперсонализиране на тази власт. Неслучайно у нас непрекъснато говорим за експертни правителства, но имаме политически лица на експертни длъжности. Това от своя страна е свързано с друга характеристика на политическата власт - недопускане спазването на законността във връзка с мандатите. Когато не излъчиш мандат навреме или го прекратиш незаконосъобразно, ти не спазваш закона. Всъщност не става дума за политизиране на органите чрез назначаване на неексперти или уволнението на експерти. Става дума за тяхната ултра персонификация. Става дума за "той е мой човек", т.е. перфектна персонификация, обикновено с фигурата на висшия държавен, понякога партиен ръководител. Става дума за търсене на лоялност, а не на компетентност.