Йонко Грозев: ЕС няма как да замести националните институции

Ако първоначално тези забавяния се възприемаха по-скоро като необходимост от техническо време за приемане на нужните мерки, с годините ставаше все по-ясно, че проблемът е друг, че е въпрос на политическа воля. Затова Комитетът на министрите постави тези групи решения на специален надзор и периодично вади на дневен ред липсата на развитие по тях, в резултат на което са и резолюциите, отбелязващи липсата на изпълнение и напредък.

Властите обявиха, че отново ще сезират Венецианската комисия за законопроекта за механизма за разследване на главния прокурор - тема, по която комисията многократно се е произнасяла, както и Комитетът на министрите. Какво е вашето мнение за проекта?

Темата за възможността за ефективно разследване на главния прокурор в България е резултат от решението на ЕСПЧ по делото "Колеви". Институционалната ми роля ограничава възможността ми да коментирам този въпрос - макар и да е малко вероятно, не е изключено приетите промени отново да бъдат поставени пред Съда. Същевременно Венецианската комисия достатъчно подробно е коментирала темата. От гледна точка на Комитета на министрите и изпълнението на решението основното изискване е този, който ще разследва съмнение за извършено престъпление от главния прокурор, да бъде независим от него. Има много различни възможни подходи, които са въпрос на политическо решение на националния парламент. Той има свобода на избор как точно да го направи.

Но преценката ще е за нивото на независимост на разследващия?

Да, това ще е ключовият въпрос, който ще се разглежда - дали на практика ефективно е гарантирана тази независимост.

В публична лекция наскоро правителствен експерт направи любопитно сравнение - срещу Чехия през миналата година няма нито едно осъдително решение, а за цялото й членство (1993 - 2019) осъдителните решения срещу нея са общо 190. Срещу България от началото на членството й през 1992 г. до момента има 628 осъдителни решения, а за миналата година те са общо 13. Как ще коментирате тенденциите за страната ни?

Не съм преглеждал специално решенията срещу Чехия, за да мога бързо да направя сравнение. Най-често големите разлики в броя на делата срещу различни страни се обясняват с наличието на ефективен вътрешен механизъм за решаване на оплаквания за нарушаване на основни права. В общия случай такъв ефективен механизъм е индивидуалната конституционна жалба. В много страни тя дава възможност оплаквания за засягане на основни права да се правят на национално ниво, да бъдат разгледани и решени от съответните национални органи в съответствие с практиката на ЕСПЧ, така че въобще да не се стига до този съд.

В България има единодушие за необходимостта от въвеждане на индивидуалната конституционна жалба, разногласието е за механизма и обхвата, така че тя да е ефективна, без да задръсти Конституционния съд (КС) и да се обезсмисли. Какво е вашето мнение?

Моделите на индивидуална конституционна жалба са доста различни. В някои страни тя е сравнително ограничена, като се позволява не обжалване на решението на националния съд, а оспорване само на конституционосъобразност на законовата норма, която е приложена в основното производство и за която се твърди, че е в нарушение на конституцията. Този подход значително ограничава наплива на дела пред КС, в което се състои и неговата положителна страна. Но това е и неговият недостатък, тъй като той ограничава възможните оплаквания пред КС и не всички нарушения на основни права ще могат да бъдат разгледани от него. Другият минус е в основната презумпция, върху която е изграден този подход - че винаги е ясно коя законова норма е решаваща за един правен спор. Във всеки правен спор има множество норми, които са от значение за неговото решаване. Невинаги е очевидно коя от тях е решаваща, така че нейната противоконституционност да доведе до успешно сезиране на КС, което пък създава поле на несигурност кога КС може или не може да бъде сезиран.

Другият вариант би бил отварянето на по-широко поле за сезиране на КС с предвиждане на обща конституционна жалба във всички случаи на твърдяно нарушение на основни права. В този случай, за да може броят дела пред КС да бъде задържан в разумни граници, неизбежно ще трябва да бъде предвидено широко ниво на дискреция на съда кои жалби да приеме за разглеждане. От гледна точка на българската правна култура едно такова ниво на дискреция е възможно да е по-трудно за приемане. Това би бил обаче по-ефективният вариант.

Но и в единия, и в другия случай ресурсите на КС - финансови и кадрови, ще трябва да се увеличат.

Социологическо проучване, направено за Европейския парламент, сочи, че почти 80% от българите, както и средно гражданите на ЕС, са на мнение, че достъпът до еврофондове трябва да бъде обвързан с върховенството на закона. Общо е упованието в Съда в Страсбург, респекта към Венецианската комисия и т.н. Същевременно сред българските граждани като че расте усещането за безсилието на тези институции, на чиито становища българските власти не се противопоставят, но и не изпълняват.

За мен упованието в европейските институции е пряка последица от липсата на доверие в националните ни институции. Изключително ниското ниво на доверие в националните правораздавателни институции и тяхната способност да разследват и санкционират корупционни практики естествено води до търсене на алтернативно решение и такова алтернативно решение се вижда в европейските институции. Това обаче са международни институции със силно ограничени правомощия, изградени на принципа на равнопоставеност между държавите. Тяхната естествена роля е да съдействат и подпомагат добрите решения, не да налагат. В масовото политическо съзнание те се привиждат като йерархично контролиращи българските институции и от тях се очаква да изпълнят именно такава функция - да налагат конкретни решения. Частично такова развитие е възможно и на практика ЕС търси решение в тази посока със създаването на Европейската прокуратура и новоприетия механизъм за санкции при нарушаване на принципите на върховенство на закона. Но тези правомощия ще са ограничени единствено до разходване на финансови средства на ЕС.

Разширяването на санкционните правомощия на ЕС е решение, което също крие потенциални рискове. Разследването и санкционирането на корупция е разследване и санкциониране на политическата власт в една страна и то неизбежно има политически последици. Намесата на една външна, международна институция в политическия живот на една национална държава създава рискове от противопоставяния, които много лесно могат да бъдат представени като нарушаване на националния суверенитет и като политически мотивирани. Затова всяка интервенция на ЕС трябва да бъде едновременно и през засилване на работата на националните институции - контролни, правораздавателни - така че те да поемат своите функции и отговорност.

Тук има някакво логическо противоречие. Как да очакваме да се форсират институции за разследване на корупцията, когато това трябва да се направи от политическата власт, която ще е обект на такова разследване?

Противоречието, че властимащите трябва сами да се разследват, е реално, но то съществува навсякъде. В не по-малка степен - и в развитите демократични държави. Независимо от това, могат да бъдат изградени механизми, позволяващи разследване и наказателно преследване, включително и на хора с голяма политическа власт. Но навсякъде това е изключително деликатен въпрос и, за да може да бъде успешно решен, той предполага наличието на редица елементи като активна политическа опозиция, силни и свободни медии, компетентни и независими контролни и правораздавателни институции, независим съд и обществено мнение, което подкрепя такива разследвания. В България има достатъчно силно обществено мнение в подкрепа на санкционирането на корупционни практики. Това обаче за съжаление далеч не е достатъчно и не може да очакваме, че ЕС ще може да замести липсващите елементи. ЕС няма как да замести националните институции. Той може да подпомогне усилията за изграждане и укрепване на ефективни национални институции, включително и през новоприетите санкционни механизми, но неговата роля по дефиниция ще бъде с ограничен обхват. За да има трайни промени, ще трябва да има реформа и укрепване на националните институции.

Според някои коментатори компромисът с Унгария и Полша във финансовата сделка на ЕС е поражение за съюза и отстъпление пред клептократични режими в ущърб на върховенството на правото.

Не виждам основание за такова заключение. Създаването на нов механизъм за гарантиране върховенство на правото и санкциониране на нарушения, с особено внимание върху корупционни практики при разходването на европейските фондове, е очевидно много важна стъпка. Особено при положение че досега ЕС нямаше никакви възможности за налагане на санкции в такива случаи. Този механизъм трябваше да бъде приет със съгласието на всички държави - нещо, което недоброжелателите му непрекъснато изтъкваха като аргумент, че приемането му е невъзможно, защото няма как тези, които потенциално ще бъдат санкционирани, да се съгласят с приемането му. Дори и да има известно забавяне заради компромисното решение комисията да приеме изричен регламент и той да може да бъде оспорен пред Съда в Люксембург, това не променя най-важното - факта, че механизмът е приет.

Друг е въпросът защо попаднахме в този "Параграф 22", в който приемането на инструмент за санкциониране на държави, които отказват да спазват принципите на върховенство на правото, зависи от тях самите. От перспективата на годините се вижда, че сме били свръхоптимистични по отношение на прехода на източноевропейските държави към демократично управление. Демократичният ентусиазъм на 90-те ни подведе да мислим, че това е еднопосочен процес и регресия е невъзможна.

Кои са актуалните правни проблеми в ЕСПЧ. Мерките срещу коронавируса и мерките срещу тероризма ще провокират ли повече дела пред съда?

Тероризмът е постоянна тема за ЕСПЧ още от 70-те години и проблемите в Северна Ирландия. Много от основните принципи в практиката на съда са развити именно в контекста на антитерористични мерки.

Анти-COVID мерките са нещо ново, но преди да стигнат до ЕСПЧ, те ще трябва да минат през националните съдилища. Въпросите, които очевидно ще се повдигат, са свързани с ограничения в правото на придвижване, правото на личен и семеен живот, публичност на съдебните производства. Държавите по принцип имат по-голяма свобода на действие при преценката на необходимите мерки за защита на живота и здравето на населението, но всяка преценка за пропорционалността на конкретните мерки ще трябва да бъде конкретна.

Интервюто взе Мирела Веселинова