Станислав Костов: Предимството на правото на ЕС дава огромна власт на отделния съдия

Ако трябва да сме точни, става дума за три решения по румънски дела от последната година, които засягат принципа на предимство, като първото от тях (по дело С-83/19 от април 2021 г.) засяга по-скоро задълженията на Румъния по Механизма за сътрудничество и проверка (МСП). В това решение СЕС приема, че не е съвместима с правото на ЕС една национална правна уредба - по начина, по който я тълкува КС - според която по-ниска по степен юрисдикция няма право по собствена инициатива да остави без приложение една национална разпоредба, попадаща в приложното поле на МСП.

Второто решение е от декември м.г. (по дело С-357/19), третото е С-430/21г. Най-общо те ни казват, че принципът на предимство не допуска национална уредба или практика, според която общите съдилища са обвързани от решенията на КС до такава степен, че не могат по своя инициатива да преценяват съвместимостта на дадена правна норма с правото на съюза, щом тази норма е потвърдена от КС като конституционосъобразна. Освен това в последното решение СЕС казва, че ако конституционен съд на държава членка прецени, че разпоредба, приета от институциите на съюза, нарушава задължението за зачитане на националната идентичност на тази държава, той трябва да спре производството и да направи преюдициално запитване до Съда в Люксембург, който да се произнесе по валидността на тази разпоредба.

Може ли българският КС да отправя преюдициално запитване до СЕС?

Няма съмнение, че КС може да отправя преюдициално запитване до Съда на ЕС. Друг въпрос е в рамките на какво дело - дали в производство, по което се произнася по противоконституционност на даден закон, или по тълкувателно дело.

По правило преюдициално запитване до СЕС може да отправя само национална юрисдикция, която отговаря на определени условия, включително да се произнася с решения с правораздавателен характер в рамките на спорни производства. Принципно нашият КС не се вписва напълно в това определение, но досега няма нито един случай, при който СЕС да е върнал като недопустимо по тези съображения преюдициално запитване от национален КС. Няма и нито един случай, в който той де е бил сезиран от такъв орган и в решението си изобщо да е обсъждал въпроса за допустимостта на запитването. Така че преценката е по-скоро политическа и всеки КС може да отправи такова запитване, независимо от производството пред него, и няма съмнение, че това запитване ще бъде разгледано по същество от СЕС.

И стигаме до въпроса може ли КС у нас да се произнася за съвместимостта на националното право с правото на ЕС?

В мотивите на решение №8 на Конституционния съд от 2020 г. изрично се казва, че КС няма компетентност да прави преценка за съответствие на закон с правото на ЕС. На пръв поглед това изглежда да е правилно. Но може би само на пръв поглед.

Аз не намирам за правилно твърдението, че само СЕС може да се произнася по съвместимостта на национална уредба с правото на съюза. Най-малкото защото е очевидно, че всеки национален съдия от общите и административните съдилища има такова правомощие по силата на принципа на предимство, според който трябва да остави без приложение националната норма, ако тя противоречи на правото на ЕС. Затова не приемам тази категоричност, че КС при никакви обстоятелства не следва да прави тази преценка за съответствие с правото на ЕС.

КС очевидно се сблъсква и все повече ще се сблъсква с дела, при които ще бъде сезиран да се произнася паралелно по съвместимостта на национални актове с конституцията и с правото на ЕС. В българската правораздавателна система има, за съжаление, една даденост: немалка част от съдиите у нас много искат някой друг да им реши делото - дали ще е СЕС, дали ще е ЕСПЧ по някакъв начин, дали ще е КС - няма никакво значение. Някак си се забравя за непосредственото действие на конституцията, на Европейската конвенция и на правото на съюза, което всъщност съдилищата трябва да осигурят.

Не съм сигурен обаче доколко е възпитателно съдилищата да бъдат оставени в една подобна ситуация с категоричното заявление на КС, че той няма при никакви обстоятелства да разглежда въпроса за съвместимостта на българското право с правото на ЕС, дори и между другото. Има и обратната теза, разбира се - че по този начин КС дава ясен знак на националните съдилища сами да си решават делата и, ако преценяват, че имат нужда от подкрепата на СЕС, да я потърсят. Ако трябва да обобщим последните 15 години и практиката по отправяне на преюдициални запитвания, аз не виждам нашите съдилища да са използвали прекомерно тази възможност. За 14 години до края на 2020 г. отправените запитвания са 189, а само за 2021 г. те са 58. Ще видим дали този скок ще се запази и през следващите години.

Това за държава с нашия обем правораздавателна дейност какво означава - има ли сравними данни?

Аз много не вярвам на количествените анализи, но винаги количествено сме стояли добре като брой на преюдициалните запитвания. За 2021 г. сме на второ място след Германия, но това е по-скоро някакво изключение. Проблемът е друг - запитванията в голямата си част са на едни и същи съдии от едни и същи съдилища. Затова количественият анализ е малко сложен.

Но иначе имам известни съмнения доколко заявлението на КС, че не се произнася по съответствието с правото на ЕС, се съвместява с практиката му през последните две-три години. Ако КС е категоричен и последователен в това си виждане, той би трябвало да се десезира винаги, когато сърцевината на делото предполага такава преценка. Но той не го прави.

Като пример мога да дам делото по Закона за биологичното разнообразие (к.д. №14/2020). Същностният въпрос в искането на тричленния състав на ВАС е противоречи ли на конституцията забраната за обжалване на акта на министъра на околната среда и водите за създаване на специална защитена зона.

Ясно е, че доколкото този закон транспонира директивата за местообитанията и директивата за птиците, проблемът с допустимостта би могъл да се реши и само на плоскостта на правото на съюза, но КС можеше да се произнесе и само от гледна точка на общата клауза за обжалваемост по чл. 120 от конституцията. Всъщност КС не прави нито едното, нито другото. Вместо това решението изобилства от една напоителна аргументация във връзка с правото на съюза, цитират се неотносими необвързващи актове на ЕК. И нищо по допустимостта на жалбата от гледна точка на Хартата на основните права на ЕС и на чл. 19 от Договора за ЕС.

Ако КС беше последователен и нямаше намерение да се произнася по въпроса на плоскостта на правото на съюза, защо изисква от състава на ВАС аргументация във връзка с европейското измерение на делото. Ще кажете - заради евентуално засягане на зачитането на националната идентичност. Но по това дело е очевидно, че такъв потенциален проблем няма. Всъщност може би има, донякъде в кръга на шегата - българска национална идентичност е ограничаването на достъпа до съд.

Сега остава да се види дали петчленният състав на ВАС ще направи преценка за противоречие на тази забрана за обжалване с правото на ЕС, или пък ще реши да отправи преюдициално запитване. И накрая току виж се оказало, че въпреки произнасянето на КС за липса на противоконституционност ограничението на обжалването ще противоречи на правото на съюза.

Това ще бъде в духа на практиката на СЕС, че независимо от решението на КС съдиите от националните юрисдикции могат да отправят преюдициални запитвания.

Естествено, че могат, дори - когато са последна по спора инстанция - са длъжни.

В контекста на всичко това какъв беше смисълът КС да въведе специално изискване към тричленните състави, които го сезират, да придружават искането си с преценка на приложимото европейско право в конкретния случай, след като вече е приел, че не е компетентен да се произнася за съвместимостта с правото на ЕС?

Най-вероятно, за да се улесни самият КС да направи преценката дали да се произнася или не, или за да преценява засягане на национална идентичност. Всъщност първият въпрос тук е защо това изискване се въвежда само за тричленните състави, защо са изключени другите субекти, които имат право да сезират КС. На второ място, какво се цели с него? И защо е този подход на едностранно налагане на правила и размахване на пръст, вместо да се търси диалог с върховните съдилища, онзи баланс, който например СЕС винаги е търсил в диалога си с висшите национални юрисдикции, включително и с конституционните съдилища. КС не е началник на тричленния състав на ВКС и ВАС и не може да си позволява едностранно да налага правила в отношенията си с него. Не можеш да създаваш предпоставки за тлеещи конфликти между висши държавни органи.

Това би могло да доведе до ситуация, в който върховните съдилища да откажат да участват в този танц - или като не сезират КС, или като отказват да изпълняват задължението за посочване на европейските измерения на искането, или - което най-вероятно ще се случи - да го изпълняват напълно формално.

От това, което виждам в практиката на КС, той възприема превратно според мен идеята за гарантирането на националната идентичност, включително и конституционната. Ако КС смята, че когато установи евентуално елемент, свързан с националната идентичност, ще може да каже, че правото на съюза няма да се прилага, това няма как да се случи. Изрично в решението на СЕС по дело С-430/21 се посочва, че задължението за зачитане на националната идентичност не може да засяга предимството на правото на ЕС и задължението на държавите членки за лоялно сътрудничество.

Според решението по румънското дело, ако КС има съмнение, че дадена европейска норма противоречи на националната идентичност, той трябва да сезира СЕС с преюдициално запитване.

Така е, ако европейската норма е част от т.нар. производно право на ЕС, тоест е приета от неговите институции. В този случай СЕС ще може да се произнесе по валидността на тази европейска норма, което е в изключително негово правомощие. Нито един национален орган не може да твърди, че действаща норма на съюза е невалидна, и да откаже прилагането ѝ. Договорите на ЕС предвиждат изчерпателно механизмите за оспорване на тази валидност. Концепцията за националната идентичност и нейната защита с Договора за ЕС в чл. 4, пар. 2 е с доста неясни граници и който казва нещо друго, насилва и разпоредбата, и нейното доста витиевато тълкуване в практиката на СЕС. Мисля, че трябва да се подхожда по-балансирано. Пак ще кажа: няма как евентуално засягане на националната идентичност да доведе до изключване на прилагането на правото на съюза и неговото предимство.

До момента КС е използвал аргумента "национална идентичност" само за да отхвърли Истанбулската конвенция, която не е акт на ЕС.

Все още.

Но в случая вече имаме движение по темата, чакат се решения по дела пред ВКС за възможността за смяна на пола и съвсем скоро въпросът за половото самоопределение ще стане проблем и в контекста на европейското право. Отново ще опрем до това пречи ли ни националната идентичност за прилагане на правото на ЕС.

Не може да пречи. Колкото и да са деликатни въпросите.

Аз смятам, че всеки въпрос, който би могъл да попадне в обхвата на националната идентичност, на практика би могъл да бъде разгледан през ценностите на съюза. И да се окаже, че съюзът изисква определено поведение от държавите членки за защита на тези ценности. Ако СЕС прецени, че нещо може да "превърти" през ценностите, които са доста широко формулирани - стигаме до обхвата на понятията "достойнство", "толерантност", "плурализъм" - изведнъж може да се окажем в по-широко прилагане на правото на съюза, включително и по въпроси като полово самоопределение и други подобни.

Но ми се струва, че ще трябва да мине още време.

Защо?

Защото според мен през следващите десетина години никой няма да се занимава с тези въпроси. Светът, и съюзът в частност, вече имат друг дневен ред.

Имате предвид войната и нуждата от сплотяване на ЕС, като в този контекст се загърбят някои разногласия?

Абсолютно. След като Орбан миналата седмица в прав текст каза, че ще подкрепи решението на министър-председателите за санкции по повод Украйна, ми се струва, че сега ще започне леко балансиране, с леки отстъпки в другата посока. Съюзът в момента не може да си позволи да не бъде единен. Тези въпроси, които обсъждаме, колкото и да са важни от гледна точка на защитата на права, го разделят. Смятам, че в следващите няколко години те няма толкова рязко да бъдат поставени в дневния ред. Това, от една страна, не е добре, защото лека-полека ще започнем да отстъпваме от достижения, свързани със защита на правата, което е недопустимо. Ще видим. Но пък, от друга страна, може би по-добре е да се направи една крачка назад, за да може после да бъдат направени две напред. Всяко нещо с времето си.

Лошото е, че в случая Русия е двигателят на тези крачки.

Очевидно е, че в момента съюзът трябва да намери някакъв обединителен център. Не искам да звуча цинично, но започването на войната изигра положителна роля за самия съюз. Защото толкова единен съюз, толкова бърз съюз, и то в област, която е много относително дали е предоставена негова компетентност като общата външна политика и политиката на сигурност, никой никога не е виждал. И ако ръководителите на съюза са мъдри, те трябва да насочат тази енергия и това единство в посока за развитие и укрепване на съюза. Краткосрочните цели са ясни - отбранителен съюз, енергиен съюз, дигитален съюз, здравен съюз, изобщо - повече съюз. Това ще бъде дневният ред. Аз не вярвам, че съюзът ще изпусне достиженията във връзка с независимостта на националните съдебни системи, което е същностен въпрос за демокрацията като негова ценност, но ми се струва, че в други, много по-деликатни области, ще видим едно леко затишие. Но, пак казвам, всяко нещо с времето си. Рано или късно двете крачки напред ще бъдат направени.

Интервюто взе Мирела Веселинова