Право

Индивидуалната независимост на прокурора е целта, която трябва да се преследва

Темата за ефективността и отговорността на прокуратурата се сдоби с голямо политическо значение особено през последните години

Иванка Иванова

Капитал Право

Научавайте най-важното от правния свят и съдебната система всяка седмица на мейла си

В рамките на панаира на книгата в сряда д-р Иванка Иванова и адвокат Даниела Доковска представиха книгата "Европейски стандарти относно статута на прокурорите", която съдържа десет акта на различни органи в системата на Съвета на Европа, отнасящи се до правното положение на прокурорите и отразяващи действащите към момента европейски стандарти във връзка с тяхната независимост.

Книгата е важна както за нayчнaтa oбщнocт, която пpинципно нeглижиpa тaзи проблематика, така и за широката oбщecтвeнocт - c oглeд нa конкретните очаквания и изисквания към прокурорската инcтитyция, каза адв. Доковска, която е научен редактор на изданието. "Проблематиката oтнocнo прокуратурата като инcтитyция и прокурора като opгaн нa cъдeбнaтa влacт e cвъpзaнa най-вече c нeзaвиcимocттa, pecп. c oтгoвopнocттa нa всеки oтдeлeн прокурор. Tъй както нe cъдилищeтo, a cъдът e opгaн нa влacт, така и прокурорът, a нe прокуратурата, e opгaнът нa влacт, който тpябвa дa e нeзaвиcим - нe caмo oт ocтaнaлитe влacти, инcтитyции и лицa, нe caмo oт дpyгитe yчacтници в наказателния пpoцec, нo и в рамките нa caмaтa прокурорска инcтитyция", каза адв. Доковска. Същевременно нeзaвиcимocттa нa прокурора не следва да се приравнява на нeзaвиcимocттa нa cъдиятa. "По cъщecтвo инcтитyциoнaлнaтa нeзaвиcимocт нa прокурора ce cвeждa дo нeгoвaтa oпepaтивнa caмocтoятeлнocт, която тpябвa дa бъдe гapaнтиpaнa както нa законово paвнищe, така и в практиката", казва тя.

Иванка Иванова, съставител и преводач на изданието, е магистър по право и доктор по социология с дълъг експертен опит в неправителствения сектор по проекти за съдебната реформа. Предмет на научните й интереси е независимостта и отчетността на правоохранителните органи и съда. Автор на изследването какво не знаем за главните прокурори в държавите - членки на ЕС, на студия за фигурата на българския главен прокурор в практиката на ЕСПЧ и др.

"Капитал" предлага част от нейното изказване при представяне на книгата, което акцентира върху политическия и експертния дебат за реформите на прокуратурата. Заглавието е на редакцията.

През последните години темата за ефективността и отговорността на прокуратурата се сдоби с голямо политическо значение. Ще припомня само някои основни моменти в тази връзка:

През 2019 г. беше отбелязана печалната 10-а годишнина от решението на Европейския съд по правата на човека по делото "Колеви срещу България". То засяга въпроса за отговорността на главния прокурор. Генералните мерки, които произтичат от него, още не са изпълнени и с напредване на времето този факт се превръща във все по-значим елемент от отношенията на България със Съвета на Европа и с ЕС. В рамките на Съвета на Европа изпълнението на решението по Колеви представлява елемент от постмониторинговия диалог между ПАСЕ и България.
Колеви е елемент и от наблюдението по Механизма за сътрудничество и оценка на ЕК, който е специфичен само за България и Румъния и макар вече да не се публикуват доклади, не е формално отменен.
Заедно с делата Великова, Екимджиев и др. това дело попада в Доклада на ЕК за върховенството на правото в ЕС.
ЕК формулира "върховенството на правото" като условие към държавите членки с оглед на одобрението на техните Планове за възстановяване и устойчивост след ковид пандемията.

И на самостоятелно основание темата за статута на прокуратурата има засилено значение във вътрешнополитически план. В края на 2019 г. за първи път изборът на нов главен прокурор беше съпътстван от граждански протести и само за втори път в 30-годишната ни демократична история президентът отказа да потвърди предложения от ВСС кандидат. В рамките на три дни от 7 юли 2020 г. (дебаркирането на Христо Иванов на "Росенец") до 9 юли 2020 г. (злополучното нахлуване на прокуратурата в президентството) бяха публично изобличени едновременно двата най-съществени проблема на прокурорската служба в рамките на демократичната държава: продължителното бездействие по отношение на корупцията по високите етажи на властта и използването на наказателните производства като бухалка срещу политически опоненти. Произлязоха протестите от лятото на 2020 г., в които реформата на прокуратурата се превърна в централно искане. След това с промени в законодателството бяха успешно ревизирани две от най-скорошните реформи във връзка с прокуратурата: Бюрото за защита беше преместено от прокуратурата в Министерството на правосъдието и бяха закрити органите на специализираното правосъдие. Все още нищо не е направено за решаване на проблема с произвола в действията на самата прокуратура.

В този контекст искам да изтъкна три наблюдения, които донякъде мотивират необходимостта от настоящото издание.

Първо наблюдение

Процесът на реформи в националната съдебна система у нас обичайно е движен от външен натиск. За всички промени в конституцията в частта за съдебната власт след 1991 г. може да бъдат установени конкретни поводи в рамките на присъединителния процес към Европейския съюз. Това не е новост в историята на българското правосъдие. Първите съдоустройствени закони след Освобождението заимстват от руски образци, а българското конституционно устройство след 1947 г. възпроизвежда водещите елементи на съветското държавно право, включително и утвърждаването на главния прокурор като отделна конституционна фигура.

В рамките на европейската интеграция обаче външен натиск за реформа има, но няма единен експортен модел. Българската страна трябва да произведе резултат, а не да копира конкретно средство. Ето тази ситуация е сравнително нова и поставя сериозно предизвикателство както пред политиците, така и пред гражданското общество.

Освен това европейските императиви по отношение на прокурорите са доста по-неясни в сравнение с тези за независимостта на съдиите. Независимостта на съдиите е изрично изискване на ЕКПЧ, тази на прокурорите - не. Няма нито един акт на орган на Съвета на Европа, който да изисква независимост на прокурорите, защото моделите на организация на прокурорската служба варират силно в държавите, членки на Съвета на Европа - от прокурорската служба като част от изпълнителната власт до независим орган. Правното положение на "главен прокурор" в различните правни системи също е много различно. Моделите варират от пълно съвпадение на фигурата на главния прокурор и министър на правосъдието (Полша) до ограничаване на властта на главния прокурор само в рамките на Върховния съд, както в държавите от романското право.

Установените европейски стандарти относно статута на прокурорите не трябва да се разглежда като готова рецепта за копиране. Тези стандарти произтичат от ЕКПЧ и обслужват преди всичко конкретните цели на Съвета на Европа като международна организация - гарантиране на правата на човека и върховенството на правото. Как да се осигури ефективността на правоохранителните институции в борбата с престъпността и особено с организираната престъпност и с корупцията по високите етажи, е преди всичко национален въпрос и той трябва да се решава в рамките, зададени от Съвета на Европа.

Второ наблюдение

Парадоксално е, че състоянието на прокуратурата през последните години става все по-значим политически проблем, а дебатираните в публичното пространство идеи за реформа са силно ограничени. Преди 12 години сребърният куршум беше "специализация", а сега се обсъжда основно как да се намери извънредно средство за разследване на престъпленията на главния прокурор.

Донякъде това е обяснимо: дейността по досъдебното производство не е публична; за да бъде ефективно разследването, то трябва да е тайно. И в този смисъл ефективността на прокурорите трудно се поддава на изследване отвън, понеже цялата публично достъпна информация за досъдебните производства се контролира от самата прокуратура.

Няма причина обаче, когато се обсъждат европейските стандарти относно статута на прокурорите, достъпът до информация на гражданското общество да зависи от самата прокуратура. Тя подхожда твърде селективно към наличните стандарти, като е превела и публикувала единствено препоръките на Консултативния съвет на европейските прокурори (КСЕП), но не и препоръките на органите на Съвета на Европа (Комитета на министрите и Парламентарната асамблея). При това преводите страдат от редица грешки и неточности.

Достъпността на стандартите в цялост е предусловие за формулирането на разумна критика към действията на прокурорите и оттам - към по-точно формулиране на проблемите и към разширяване на кръга от техните възможни решения, които се обсъждат в публичното пространство.

Трето наблюдение

Третият парадокс е, че у нас се говори за институционалната независимост на прокуратурата като институция и много малко за личната независимост на прокурора. У нас много се говори за "вътрешното убеждение" на прокурора, но в относимите актове на Съвета на Европа такова понятие изобщо не се среща. Среща се думата "съвест", което обаче е нещо различно.

Струва ми се интересно, че на фона на изобилието от решения на Конституционния съд, които отстояват институционалната независимост на прокурорската служба като част от т. нар. съдебна власт, у нас няма нито един пример на индивидуален прокурорски бунт за независимост; през последните 30 години изобщо липсва публичен конфликт, при който от едната страна да стои прокурор по конкретно производство, а от друга - да може да се види кой точно упражнява незаконосъобразен натиск върху него и чрез какви средства.

Тази празнина не може да бъде запълнена от публичното говорене на главния прокурор (лично или през говорители), както и от колективното прокурорско говорене, когато определени позиции се изразяват посредством прокурорската асоциация. Индивидуалната независимост на прокурора предполага отделните прокурори да се изразяват на публичния форум, да не стоят безгласни.

Истинската ценност е индивидуалната независимост на прокурора. Институционалната независимост на прокурорската служба не е самоцел; тя е инструмент за осигуряване на индивидуалната независимост на прокурора по отделното производство - по същия начин, по който организационната самостоятелност на съдебната система е предпоставка за индивидуалната независимост на съдиите.

Дори в рамките на йерархична система прокурорите разполагат с определени инструменти за защита на собствената си независимост. Тези инструменти минават през налагането на определени изисквания към законодателната и изпълнителната власт - да формулира ясно кои органи имат задължения и какви задължения имат по отношение на наказателната политика на държавата. Те се изразяват и в изискванията, които прокурорите са в правото си да предявяват към указанията, които получават в рамките на прокурорската йерархия.