Играта с мандатите в регулаторите

КЗК по пътя на КПКОНПИ

Един от впечатляващите детайли в проекта за удължаване на мандата на КЗК е, че той е писан от самата комисия, както става ясно от мотивите. Членовете ѝ сами предлагат 5-годишният им мандат да стане 7-годишен с право на още 7 години след това, т.е. общо 14 години без прекъсване. Това се съчетава с нови сериозни правомощия на комисията за проверки и призоваване за обяснения, налагане на санкции, обиски в лични домове и автомобили и др.

Настоящият състав на КЗК, избран от предишния парламент след сложни договорки, включва хора с ясна партийна ангажираност и неафиширани връзки с различни лобита. Председателката Юлия Ненкова беше зам.-кмет на София по времето, когато премиерът Бойко Борисов беше столичен кмет, а след това дълги години оглавяваше надзорния съвет на Агенцията за приватизация. Синът й Александър Ненков е депутат от ГЕРБ.

По-същественото е, че от началото на мандата си настоящият състав взе редица решения, някои от които директно противоречащи си, но винаги в унисон с желанията на правителството и икономическите кръгове около него. Преди две години КЗК забрани на чешкия милиардер Петр Келнер да купи "Нова тв", защото бил финансово много силен, а няколко месеца по-късно Кирил Домусчиев беше одобрен за купувач. Само преди седмица комисията разреши на собствениците на БТК United Group да придобият "Нова броудкастинг груп" от Домусчиеви, а заедно с това - и редица вестници от групата на Пеевски, сред които "Телеграф" и "Монитор". През 2019 г. КЗК забрани сделката между "Еврохолд" и CEZ, а само преди няколко месеца - през октомври 2020 г., я разреши. Това стана след скандала от лятото, когато изтекоха записи с глас, приличащ на този на премиера Борисов, където се чува репликата: "Рaздyйтe тoвa, чe вĸaраx KФH пo "Eвpoxoлд" на тoя дa мy paзмaжa физиoнoмиятa, чe нe ce cъoбpaзявa c мeнe, a тoвa e мнoгo вaжнo." КЗК се оказа в координирана акция с други институции срещу веригата за детски играчки "Хиполенд", на която наложи глоба за нелоялна конкуренция, след като собственикът на компанията публично подкрепи протестите срещу правителството и главния прокурор.

Всичко сочи, че ако предложеният законопроект бъде одобрен в този му вид, КЗК ще се превърне в още по-изявена институционална бухалка по примера на антикорупционната комисия КПКОНПИ.

От друга страна, комисията по досиетата отдавна няма такава значимост, както в началото след създаването ѝ. Етикетът на доносника вече не е пречка за заемане на важни позиции и включване в депутатски листи, а някои бивши "сътрудници" даже си присвоиха и позицията на обществени морализатори. Затова и никой не се впечатлява особено, че комисията работи с изтекъл мандат от 2017 г., а един от членовете ѝ, както и председателят Евтим Костадинов вече са преполовили третия мандат, въпреки че законът допуска до два. Междувременно вносителите от ГЕРБ оттеглиха подписите си под законопроекта, но не и Христиан Митев от "Обединени патриоти", което може би е подсказка, че патриотите вероятно търсят трудоустрояване за следващия несигурен сезон.

Ситуацията обаче е с далеч по-опасни ефекти - превръщането на уж мандатни и уж независими контролни и регулаторни органи в послушници на властта. Рецептата е в изтеклия мандат.

Заб(р)авените назначения

Към момента Комисията за защита на личните данни (КЗЛД) работи с изтекъл мандат от април 2019 г., а започналата през лятото на миналата година процедура за избор на нови членове се провали, защото никой не предложи кандидати. Това впрочем е изпитана рецепта да се осуети избор.

Инспекторатът към Висшия съдебен съвет е с изтекъл мандат от март 2020 г., а мандатът на главния съдебен инспектор Теодора Точкова изтече месец по-късно. Дълго след това парламентът отвори процедура, която завърши неуспешно. От една година парламентът не насрочва процедура за избор и на нов член на Прокурорската колегия на ВСС на мястото на Пламена Цветанова, която през януари миналата година стана зам. главен прокурор и оваканти мястото в съвета.

Тази практика не е от вчера и е изпробвана през годините от различни мнозинства в парламента. Първият главен съдебен инспектор Ана Караиванова остана на поста си година и половина след изтичането на мандата ѝ през януари 2013 г. и накрая подаде оставка заради обществения натиск, който принуди и парламента да насрочи избор за нов главен инспектор. (През май м.г. Българският институт за правни инициативи публично призова Теодора Точкова да подаде оставка като морален акт, но без резултат.) Стоян Мавродиев стоя начело на КФН три години с изтекъл мандат. След скандала с тефтерчето на Филип Златанов през 2013 г. Комисията за конфликт на интереси остана повече от три години на санитарния минимум от трима членове, от които година и половина над мандата си. Тримата членове от парламентарната квота на Комисията за регулиране на съобщенията от предишния състав на практика изкараха деветгодишен вместо петгодишен мандат до подмяната им през миналата година. Примери много.

Става въпрос за органи, от чиито решения зависят спазването на правата на гражданите, защитата на обществения интерес, качеството на управлението и предотвратяването на злоупотребата с власт. По условие тези органи трябва да са абсолютно независими от изпълнителната и законодателната власт и защитени от всякакви форми на натиск, за да изпълняват функциите си.

Обърнат надолу с главата принцип

В правовите държави основният инструмент за гарантиране на независимост на регулаторите е мандатът, чиято цел е да защитава срещу произволни уволнения. А определянето на максимален срок за упражняване на власт е механизъм срещу нейното феодализиране. "Мандатността е защитен механизъм на държавата", който изключва "безсрочността при упражняване на власт", се казва в едно решение на КС отпреди десет години.

Самолюбивият интерес, присъщ на човека на власт, е да дава предимство на собственото си желание за значимост и по правило е склонен да залага делото в името на властта. След време "тя става цел на естествените му егоистични импулси". В крайна сметка човешкият опит е показал, че трайното упражняване на власт от едно лице може да има за последица постигането и на негативни резултати. Тези в общи линии са основанията конституцията да определя различни по време периоди от време, през които властта може да бъде упражнявана от едно лице.

из становище на конституционния съдия Румен Янков по дело №8 от 2005 г. за мандатите на конституционните съдии и в съдебната власт

В български условия обаче мандатът се превърна в точно обратното - инструмент за поддържане на регулаторите в зависимост и за окопаване на властта в тях. На практика у нас мандатът не е срокът, посочен в закона, а времето, което силните на деня благоволят да отпуснат. Без да се чувстват задължени да дават публични обяснения, като просто "забравят" да насрочат избор или пък не издигнат кандидат. В законите, които предвиждат създаването на такива органи, в един или друг момент бе дописано, че членовете им продължават да изпълняват функциите си и след края на мандата до избор на нови членове.

Причината за този парадокс е очевидна. В България изначално подборът и назначаването в такива органи се извършват при условия на тежки политически зависимости и след предварителни договорки за лоялност. Това по един перверзен начин обръща идеята и я обезсмисля. Мандатността не осигурява гаранции за независимост и хората, които отиват в тези органи, го знаят. Нещо повече - прието е да се смята, че избраникът на дадена партия ѝ дължи благодарност и лоялност, а обратното е неморално. Пример за този тип мислене е жестоката разправа с председателя на ВКС Лозан Панов (с уговорката, че ВКС не е сред регулаторните и контролни органи). Атаките срещу него бяха придружени от многократно припомняне публично, че не е останал лоялен на тези, които са го номинирали и избрали.

Случаят с Бюрото за контрол върху СРС е ясна индикация какво се случва с контролните органи, когато се опитат наистина да си вършат работата. Предишният състав на бюрото с председател Бойко Рашков и зам.-председател Георги Гатев създаде много проблеми на прокуратурата и ДАНС, след като започна да вади и систематизира нарушенията при разрешенията за подслушване. Рашков и Гатев бяха подложени на координиран натиск от всякакви институции на властта и подкрепящите я медии, а прокуратурата и ДАНС спретнаха компромат срещу Гатев, за да предизвикат отстраняването му. Рашков бе заплашен от шефа на парламентарната правна комисия Данаил Кирилов, че няма да види втори мандат. Така и стана, при това - с активното съдействие на БСП, която формално го беше номинирала, но заедно с друг, отчетливо неконкурентен кандидат, за когото обаче всички гласуваха. След избора на новия състав бюрото веднага изчезна от полезрението, а обществото пак загуби видимост за приложението на спецсредствата у нас.

Може се каже, че единственият случай на понесена политическа отговорност за задкулисно кадруване е злополучният избор на Делян Пеевски за председател на ДАНС през 2013 г. Той беше предшестван от промяна в закона, за да се нагоди към кандидата. В мотивите към проекта, подписан от Сергей Станишев, Лютви Местан, Михаил Миков и Христо Бисеров, е записано, че това е начин и парламентът да поеме отговорност при назначението, а и "ще даде допълнителни гаранции за ефективен и незаобиколим парламентарен и граждански контрол". Иронията е, че гражданският контрол наистина се случи. Назначението на Пеевски не само предопредели съдбата на 42-ото НС. Скоро след това трима от вносителите - Местан, Миков и Бисеров, бяха позорно изхвърлени от политиката, а Станишев - дотогава лидер на управляваща партия, замина за Брюксел. Орешарски, който формално предложи Пеевски, също понесе своя дял.

Борба за капии

Резултатът от всичко това е, че цялата система от регулаторни и контролни органи е превърната в бутафория. Но пък управляващите продължават да продуцират контролни органи, като КПКОНПИ например, изглежда, за да унищожат напълно идеята за независимост. В това време прокуратурата също се намесва в работата на всички регулатори, дава указания за цените на водата, парното и тока, за високите такси в банкоматите и т.н. В България на политиката се гледа като на игра на табла - борба за капии, коментира пред "Капитал" депутат. Проблемът ще почне да се разрешава, когато партиите бъдат принудени да номинират хора с имена, а не номенклатура. А това ще стане бавно и трудно.

"Мандатността е едно от най-сериозните завоевания на всяка демокрация, но у нас тя се разбира едва ли не като трудоустрояване на хора, които в много случаи биват избирани или назначавани по невидими за окото причини", каза пред "Капитал" Биляна Гяурова Вегертседер, изпълнителен директор на Българския институт за правни инициативи. "Важно е да се спазват сроковете на мандатите, за да не стигне до "изпреварващо послушание", както го определя Съдът на ЕС. По този начин се размиват границите между отделните органи и думи като "регулатор" и "контрольор" загубват институционалното си значение. Обезсмислянето на институциите още повече засилва феодализацията до степен, която определя страната ни като "овладяна държава".

КЕВР и неуспешните договорки

КЕВР по същество е класическият регулатор - орган, създаден, за да се извади решаването на даден въпрос от всякакви политически съображения. Този принцип беше взривен отвътре по време на първите протести срещу Борисов и бе заменен от изцяло волунтаристки подход, като се промени и начинът на структуриране на органа. Дотогава КЕВР се избираше по т.нар. кръстосан принцип - с квоти от парламента, президента и МС, а сега само парламентът назначава всички. Което пак става по "квотен принцип", но с договорки между парламентарните партии. КЕВР престана да е "държавна" комисия (преди това ДКЕВР), а практическият резултат от това е, че председателят ѝ вече не се назначава от правителството, а се избира от парламента, където отговорността е размита.

Въпреки това първият председател, избран по този начин през април 2015 г., Иван Иванов, не се замеси в политически скандали като тези преди него. Бившият депутат от Реформаторския блок обеща бързи стъпки за либерализация на пазара на ток и работа в интерес на обществото и работата му ще се запомни с това. През годините той успя да стабилизира сектора и не допусна сътресения. Мандатът му обаче изтече миналата пролет и все още няма задвижена процедура за избора на нов председател. Причината е именно в задкулисните договорки.

Изборът на нов председател и членове трябваше да бъде през юни, като единственият кандидат (издигнат от ГЕРБ) бе Пламен Младеновски - енергиен експерт, член на комисията и одобряван от енергийния сектор като професионалист. Буквално в последния момент обаче неговата кандидатура беше оттеглена. Причината според три независими източника на "Капитал" е била отказът на Младеновски да се види на четири очи с Делян Пеевски, за което бил помолен след среща между Бойко Борисов и Илко Желязков, известен като "лейтенанта на Пеевски" в енергетиката. (Самият Желязков от декември 2018 г. е избран за зам.-председател на Националното бюро за контрол на спецсредствата.) Пак според източници на "Капитал" от страна на ДПС дори е било подадено конкретно име, което от ГЕРБ да издигнат за председател на КЕВР - Дафинка Янкова, юрист по образование и бивш изпълнителен директор на "Булгаргаз" от 2013 до началото на 2015 г., а сега - зам.-председател на Българската газова асоциация. Заради антиправителствените протести обаче управляващите се отказаха да избират нов председател на КЕВР и оставиха Иван Иванов да изпълнява длъжността с изтекъл мандат.

Вероятно нова процедура ще бъде задвижена едва след изборите, като едновременно с това ще трябва да се гласува и за нов член на комисията на мястото на един от представителите на ГЕРБ в регулатора - Евгения Харитонова. Нейният мандат също е изтекъл, но през миналото лято парламентът не успя да събере мнозинство, за да избере нов член. В края на юли 2020 г. за 4 свободни места бяха номинирани седем души, но в крайна сметка бяха избрани само трима - по един от квотата на ГЕРБ, БСП и "Обединени патриоти". Така уж независимата по закон КЕВР се оказва политически придатък на силните на деня партии.

Инспекторат към ВСС - премълчавана нелегитимност

През декември бившият съдия Методи Лалов (сега общински съветник в София от ДБ) обеща 1000 лв. награда на този, който открие в решението на Върховния административен съд (ВАС) по делото срещу дисциплинарното му наказание отговор на възражението, че "жалбата на Инспектората към ВСС е недопустима, тъй като е подадена от името на главен инспектор с изтекъл мандат".

ВАС отмени наказанието на Лалов, но старателно заобиколи въпроса за легитимността на Инспектората (ИВСС) и на главния инспектор Теодора Точкова. "Съдиите се страхуват да кажат, че "царят е гол", и да посочат, че ИВСС няма право да функционира в сегашния му състав след изтичане мандатите на инспекторите, и затова са решили да премълчат този отговор", коментира тогава Лалов. Той поставя под въпрос правото на Точкова да осъществява правомощия в ИВСС, да получава заплата и да ползва служебен автомобил и ведомствено жилище след 9 април 2020 г., когато е изтекъл мандатът ѝ. Същото важи и за актовете на инспектората. По друго дело през 2014 г. друг състав на ВАС постанови, че тогавашният главен инспектор Ана Караиванова няма представителна власт след края на мандата си и дори не може легитимно да упълномощава адвокат. Спецификата при ИВСС за разлика от повечето контролни и регулаторни органи е, че неговият мандат е закрепен в конституцията и няма как да се допише, че инспекторите продължават да изпълняват длъжностите си и след изтичането на срока. На практика в момента всеки акт на инспекторите може да бъде атакуван в съда с мотива, че е постановен от нелегитимен орган. Друг е въпросът страхува ли се съдът.

В КЗЛД надскочиха закона

Четиримата членове на Комисията за защита на личните данни и председателят ѝ се избират от Народното събрание по предложение на Министерския съвет за срок 5 години и могат да бъдат преизбирани за още един мандат. Сегашният състав е избран от времето на Орешарски, но настоящата власт го припозна. В началото на 2019 г. парламентът записа в закона, че членовете й изпълняват функциите си до избора на нови попълнения. За двама от членовете на комисията изтеклият през април 2019 г. мандат беше втори и последен по закон, което означава, че те са престояли там 12 години вместо максималния срок от 10 г.

Миналата година парламентът откри процедура за нов избор, но тя се провали поради липса на номинации. Още през лятото на 2019 г. настоящият председател Венцислав Караджов заяви намерението си да се кандидатира отново за поста. Ако бъде избран - когато и да се насрочи изборът, и той ще се окаже, че е надхвърлил лимита. Любопитното е, че след провалянето на процедурата по избора един от членовете на КЗЛД - Веселин Софрониев, подаде оставка.

Преди две години удължаването на мандата й бе обяснено с въвеждането на регламента GDPR и промените в Закона за защита на личните данни, основен автор на които се оказаха именно председателят и членовете на комисията. Част от тези промени предизвикаха обществен скандал заради репресивния си характер, журналисти и правозащитници ги определиха като опит за цензура. Част от тях бяха обявени за противоконституционни от Конституционния съд, но в закона останаха много сериозни правомощия за КЗЛД - тя може да налага глоби в размер до 20 млн. лева, както и доста солени санкции за други нарушения. Правомощия, които комисията в момента упражнява в състояние на фактическа зависимост.

Преди седмица от гражданско сдружение БОЕЦ оповестиха съдържанието на получен отговор по реда на закона за достъп до информация, според който за 2020 г. в КЗЛД са раздадени общо 272 212 лв. като допълнително материално стимулиране на служителите и членовете на комисията.

По темата работи и Ивайло Станчев