Защо парламентът отказа да защити подателите на сигнали за корупция и нарушения

Законът трябва да транспонира Директива (ЕС) 2019/1937 от 23 октомври 2019 г. за защитата на лицата, които подават сигнали за нарушения на правото на съюза. Срокът за транспонирането изтече на 17 декември 2021 г., след което срещу страната започна наказателна процедура. Този закон е заложен и в Националния план за възстановяване и устойчивост със срок за изпълнение третото тримесечие на 2022 г., т.е. той трябваше да е приет до края на септември, така че държавата ни вече е в забава и по плана.

Освен това той покрива важни дефицити в българското законодателство и практика - липсата на гаранции за ефективна защита на подателите на сигнали за нарушения в публичния и в частния сектор в широк кръг от области и дейности като обществени поръчки, финансови услуги, продукти и пазари, пране на пари, екология, здравеопазване, защита на потребителите, безопасност на транспорта и др.

На практика това е един от двата същностно антикорупционни закона, заложени в Плана за възстановяване, заедно със закона за реформите в антикорупционната комисия КПКОНПИ. Освен това проектът на МС, за разлика от този на Надежда Йорданова, включва в приложното поле на закона и нарушенията на трудовото законодателство и на законодателството, свързано с изпълнението на държавна служба - това са две области, където не само има най-много нарушения и сигнали, но и подателите на сигналите са в най-уязвимо положение, доколкото са в йерархична зависимост от работодателите, коментира служебният правосъден министър Крум Зарков.

Законът предвижда създаването на два канала за подаване на сигнали за нарушения на българското законодателство или на актове на ЕС, които застрашават или увреждат обществения интерес и правото на съюза. Вътрешният канал е рамките на съответното предприятие или община, а външният е до КПКОНПИ. Защитата най-общо обхваща забрана за ответни действия с цел отмъщение или заплахи, било то под формата на уволнение, дисциплинарни наказания, понижаване в длъжност или други действия с такава цел.

Разбира се, въпросът, който логично изниква в този контекст, е защо бяха отхвърлени проектите. А възможните отговори са еднакво неприятни.

В пленарната зала опонентите на закона от ГЕРБ, БСП и "Възраждане" заявиха, че двата проекта страдат от различни недостатъци, включително и че нямало нужда от отделен закон за защита на подателите на сигнали, достатъчно било да се допишат няколко алинеи в Административнопроцесуалния кодекс (АПК) и някои други закони.

Основната част от дебата обаче мина в лични нападки към вносителите Надежда Йорданова и Крум Зарков на доста елементарно ниво, включително обвинения, че Йорданова си присвоила проекта, изготвен под нейно ръководство в Министерството на правосъдието, което било кражба на интелектуален труд, недопустимо приписване на заслуги по законодателни инициативи. А един постоянен лайтмотив в дебата беше загрижеността, че този закон насърчавал доносничеството и не давал защита на тези, срещу които се подават сигнали.

Атанас Славов: Мнозинството в парламента мисли през призмата на нарушителя

Уж всички сме за борба с корупцията, но когато се представи конкретно предложение за транспониране на директива, един от редките примери за приемственост в работата на администрацията, мнозинството е против, обобщи Атанас Славов (ДБ) и продължи: "Въпросът е защо? Защото има лично отношение към г-н Зарков и към г-жа Йорданова или защото по същество не се приема тази уредба? Вярвам, за съжаление, че е второто. Защо мнозинството не приема тази уредба? Може би защото мисли през призмата на лице, срещу което ще се подават сигнали. Това е единственото обяснение. Ако мислим през призмата на нарушителя - да, вероятно няма да искаме ефективни средства за борба с корупцията и злоупотребата с власт. Но, дотам ли се докарахме, колеги, да правим законодателство през престъпния ум на нарушителите? Жалко за този парламент."

Кой е авторът

Кой е авторът на тези проекти, попитаха от "Възраждане". Кой е физическият автор, кой е написал проекта, внесен от Надежда Йорданова, ред по ред - това поиска да знае Златан Златанов от "Възраждане". А негов съпартиец поиска да знае какви средства струва създаването на един закон от Министерството на правосъдието.

"Наш основен приоритет трябва да бъде да покажем качествено законодателство. Не някой да отнесе интелектуален труд на цяло министерство и да го представи като свой, за да получи одобрението в пленарната зала или от някъде другаде. Не някой, който в качеството си на служебен министър, без да носи ясна политическа отговорност, да предлага законопроект, чиято съдба не се знае", заяви пък Десислава Атанасова от ГЕРБ.

Всъщност принципно положение е, че политическата отговорност за приемането на един закон (както и за неприемането) е на парламентарното мнозинство, което взема решението.

Не помогна обяснението на Надежда Йорданова, че по конституция законопроектите по правило нямат автор, те имат само вносител, защото по правило "внасянето на един законопроект е демонстрация на политическата воля, на желанието да се осъществят определени обществени отношения по определен начин". Законът за авторското право не се прилага за законопроектите, каза Йорданова и обясни, че по този законопроект в Министерството на правосъдието са работили широк кръг от експерти, включително и от неправителствени организации, специализирани по прозрачност на управлението.

Надежда Йорданова Фотограф : Юлия Лазарова

Според Златан Златанов от "Възраждане" обаче това е грантаджийски проект, прокарване на соросоидна линия в услуга на брюкселските бюрократи.

Не търсете конспирация в писането на закона и неговото внасяне, каза правосъдният министър Крум Зарков в опит да вкара разум в дебата. Този закон е работен с българско участие първо като част от директивата и преговорите по нея още по времето на ГЕРБ, после текстовете са писани в Министерството на правосъдието, където са се сменяли министрите, но за първи път има последователност и приемственост, каза Зарков. "Не трябва да се чудите откъде го има "Демократична България", процедурата по изготвяне на един закон е публична, текстът на проекта се качва на правителствения портал за обществено обсъждане, този закон е минавал и на предишния Министерски съвет", каза Зарков.

Да не насърчаваме доносничеството

Законопроектите са написани в защита на подаващия сигнала, но те не защитават тези, срещу които се подават сигнали, твърди Златан Златанов и призова да не се насърчава кверулантността. (Кверулант е човек, маниакално превзет от идеята, че е жертва на несправедливост, обсесия да се търси преследване на претърпяна неправда - бел. авт.) С тези проекти се администрира доносничеството, даваме рамо на доносниците за сметка на тези, които могат да бъдат обект на завист. Бизнесмени ще ставата жертви на конкуренти, които ще плащат на бивши затворници да пускат жалби, предположи още Златанов и направи обобщение, че се "възражда духът на мрачното минало".

И според Александър Иванов (ГЕРБ) проектът е напът да създаде професия "доносник". Други депутати също прозряха възможност с въвеждането на анонимни сигнали да се създадат условия за тормоз на работодатели и бизнеса въобще от институциите. Смиляна Кръстева от БСП например заяви: "Вместо да се борим с корупцията, ще отворим вратите за разчистване на лични сметки. Отваря се вратата на много злоупотреби."

На тези опасения Надежда Йорданова отговори, че проектите дават много гаранции срещу злоупотреба с правото на сигнал, включително срок за подаване на сигнала до две години от извършване на нарушението. Законът предвижда, че засегнатият има право на обезщетение за всички имуществени и неимуществени вреди, когато подателят на сигнала съзнателно е оповестил невярна информация. Засегнатият се ползва в пълна степен от правото си на защита и на справедлив процес, както и от презумпцията за невиновност, включително да бъде изслушан и да има достъп до отнасящите се до него документи.

Дали определени сигнали могат да се използват като бухалка срещу бизнеса не зависи от подателя на сигнала, а от съответните контролни органи и това е въпрос, който институциите трябва да решат, каза Йорданова.

"Доносничеството няма нужда от закон, то винаги се развива извън закона, по други правила и винаги е злоупотреба. Само когато го вкараме в рамка, то ще се различава от добросъвестния сигналоподател", каза Крум Зарков.

Иначе темата за допустимостта на анонимните сигнали е много сериозна, но в едно отношение няма спор - основната причина да няма сигнали за корупция е страхът от отмъщение. Това показа и представително социологическо изследване, направено от "Глобал метрикс" ЕООД по поръчка на Българския институт за правни инициативи (БИПИ) през юни м.г. именно по повод на въвеждането на директивата за защита на подателите на сигнали.

Според БСП законът е допълнителна тежест за работодателите

Особено изненадваща обаче беше позицията на представители на БСП, които се обявиха против вкарването на нарушенията на трудовото законодателство и държавната служба в обхвата на този закон, защото това щяло много да затрудни работодателите, които ще трябва да създадат нова администрация. Затова БСП няма да подкрепи двата законопроекта, които не дават защита на лицата, срещу които е подаден сигналът, и на тях ще им отнеме много време да търсят правата си по съдебен ред, заяви Мая Димитрова, представител на левицата, от която повече се очакваше да подкрепи защитата на работещите.

Всъщност защитата на подаващите сигнали за нарушения е един от елементите на доброто корпоративно управление, които са залегнали в новите принципи на т.нар. ESG (eкологично, социално и корпоративно управление). Много от по-големите европейски компании вече усилено въвеждат тези добри практики, тъй като се очаква от 2024 г. в ЕС да влезе в сила задължителна нефинансова отчетност (отчетност за ESG практиките) за около 50 хил. големи компании в ЕС - включително 500 български, а в следващите години обхватът ще се разшири. Транспонирането на европейската директива в този контекст едва ли ще натовари бизнеса, напротив - ще даде допълнителни гаранции за вътрешните правила за подаване на сигнали, които част от бизнеса така или иначе вече разработва.

Действително с този закон се създава допълнителна административна тежест за работодателите, които трябва да създадат канал за вътрешно подаване на сигнали за нарушения, да определят администратор на сигнали и ред, по който се прави това, като се предвиждат и глоби за неспазването на тези изисквания. Но такава тежест се задава не само за българските предприятия, а и за европейските, като в повечето европейски държави вече има такова законодателство, каза и Крум Зарков. Тази нова тежест трябва да се съпоставя с евентуалната облага от работа в правова среда, каза Зарков.

Той обясни и защо уредбата не може да е в АПК - на първо място, защото целта на закона е защита на подателите, а АПК няма такава цел, а на второ - защото засяга частни субекти.

Какво следва

На следващото заседание на правната комисия ще предложа да създадем работна група, с участието на професори по административно право, която да изработи нов законопроект на базата на отхвърления проект на Министерския съвет, направи заявка Радомир Чолаков (ГЕРБ), председател на правната комисия. Ще докажем, че можем да напишем по-добър проект, каза той, но не стана ясно защо, след като ще се работи върху проекта на МС, той не беше приет по принцип на първо четене.

Междувременно в събота Асоциация "Прозрачност без граници" разпространи отворено писмо до служебния премиер Гълъб Донев и до министър Зарков с призив да внесат отново закона в парламента. "Отхвърлянето му на първо четене, т.е. "по принцип", е безпрецедентен акт, представляващ директен отказ от въвеждане на европейско законодателство и стандарти възприети от международния бизнес независимо от отдавна започналата наказателна процедура срещу България", се казва в писмото.

Съгласно правилника на парламента законопроект, който е отхвърлен на първо гласуване, може да бъде внесен и разгледан повторно не по-рано от три месеца и само след промени в основните му положения. Това обаче не се прилага, когато законопроектът е свързан с въвеждане на правото на ЕС или със започната наказателна процедура от ЕК.

"Работата по този законопроект продължи повече от година и е много добър пример за приемственост между четирима министри на правосъдието, коментира за "Капитал" Биляна Гяурова-Вегертседер, директор на БИПИ. Фондацията участва чрез свои експерти в работата по законопроекта. "Тази материя не е лесна, особено в българския контекст, натоварени със спомени от миналото, когато потенциално всеки можеше да бъде доносник. Законопроектът обаче транспонира една много важна директива, която за първи път на ниво общностно право дава възможност на лица, които подават сигнали за нарушения и злоупотреби с правото на ЕС, да бъдат защитени и да им се окаже подкрепа на много високо ниво. Нещо повече - защитата и подкрепата се разпростира и върху техните близки. Този законопроект е с много силен антикорупционен заряд и не случайно беше включен в първия пакет от законопроекти по плана за възстановяване. Неподкрепянето му на първо четене ясно показва, че в настоящия парламент няма автентична нагласа за ограничаване на корупцията в страната."