Новите правила на ЕС за защита на лицата, които подават сигнали за нарушения

Същевременно разобличителите на информация за нередности са важен източник не само за журналистите, но и за правоохранителните, правораздавателните органи и обществеността като цяло. Те често дават гласност на данни за нарушения, които иначе биха останали завинаги скрити поради тяхното естество (ограничен кръг от лица, имащи достъп до тези данни, вътрешноведомствена или корпоративна тайна и други) или поради несправянето (или нежеланието за справяне) на компетентните органи. Именно поради тази причина все повече държави приемат, че лицата, които подават информация за нарушения, следва да се насърчават и защитават от закона.

Защитата досега

Правилата за защита на разобличителите на информация не са новост. Първите подобни правила датират още през 1777 г. в САЩ, когато в разгара на Американска война за независимост Континенталният Конгрес на САЩ (предшественикът на сегашните Конгрес и Сенат) приема първата законодателна резолюция в защита на военноморски офицери, които са разкрили публично изтезанията над английски военнопленници, извършени от командващия американския флот. Осъзнавайки ползата от такъв тип мерки, още през 1778 г. Конгресът приема първият закон за защита на разобличителите. Множество европейски държави – като например Франция, Великобритания и Нидерландия, но също така Унгария, Словакия и Литва, също приеха подобно законодателство през последните години. Много интересен е и примерът на западната ни съседка Сърбия, която не е членка на ЕС, но през 2014 г. там е приет закон за защита на лицата, които разкриват данни за корупция. Той се отнася единствено до нарушения в публичния сектор, но се оказва ефективен – по информация от Върховния съд на Сърбия за първите две години от действието му (от 2015 до 2017 г.) са започнати 427 производства за корупция по данни, предоставени от лица, докладвали за конкретни нарушения.

Макар и на съвсем ранен стадий, подобни мерки присъстват и в българското законодателство. Те бяха въведени чрез транспонирането на някои европейски директиви, като например в областта на борбата с изпирането на пари и борбата с някои измами във финансовия сектор. Плахи опити за защита на разобличителите има и в законодателството за борба с корупцията, но те са по-скоро символични, отколкото реално средство за стимулиране и защита. Фокусът на тези мерки е по-скоро запазването на анонимността на разобличителя, отколкото неговото активно стимулиране и ефективна защита. С промени в ЗМИП от ноември 2019 г. за пръв път се прави опит да се въведе по-обширна защита на разобличителя, като законодателят изрично предвижда възможността за пострадалия разобличител да претендира вреди. Всички тези мерки обаче се отнасят единствено до специфични сектори и никога не са били прилагани на практика.

Новата европейска директива за защита на лицата, които подават сигнали за нарушения на правото на Съюза

Множеството скандали, разкрити благодарение на разобличители, както и непропорционалната и разпокъсана защита сред държавите членки мотивира Европейската комисия (ЕК) да се заеме с хармонизиране на правилата за защита на лица, които подават сигнали за нарушения. С оглед доказано високата добавена стойност и обществена полза от такива мерки ЕК предложи на Европейския парламент амбициозен проект на директива, който гарантира високо ниво на защита и обхваща всички сфери от компетентността на съюза.

С приемането на Директива № 2019/1937 на Европейския парламент и на Съвета от 23 октомври 2019 г. относно защитата на лицата, които подават сигнали за нарушения на правото на Съюза, ЕС прави решителна крачка напред в тази посока. Новата директива, приветствана от множество неправителствени организации и от Съвета на Европа, цели преди всичко стимулиране и защита на лицата, разкриващи нарушения на правото на Съюза в редица сфери, като например обществени поръчки, конкуренция, финансови услуги, безопасност на продуктите, опазване на околната среда, безопасност на храните, обществено здраве, защита на потребителите и защита на личните данни.

Това обаче обхваща изключително много сектори и новите правила ще се прилагат и по отношение на националните норми, които са приети в изпълнение на правото на ЕС. Така например новата директива ще се прилага по отношение на лица, които разкриват нарушения на Закона за обществените поръчки, тъй като е приет в изпълнение на съответната директива на ЕС. По този начин множество чисто национални ситуации ще попаднат в обхвата на новите правила.

Много важен момент от Директива №2019/1937 е, че тя ще се прилага не само по отношение на лица, работещи в публичния сектор (в държавни учреждения, съдилища, общини, агенции и т.н.), но и по отношение на лица от частния сектор (служители и работници в дружества, предприятия, неправителствени организации, свободни професии и т.н.). В този смисъл директивата цели възможно най-широк кръг лица да могат да се възползват от предоставените от нея защити. От друга страна, това ще доведе до множество промени и нови задължения за частния сектор.

Кой ще бъде защитен и при какви случаи?

Правилата на Директивата ще се прилагат по отношение на широк кръг лица – ще бъдат защитени не само наетите по трудово правоотношение работници и служители, но и кандидати за работа или бивши служители, самонаетите лица, служители на контрагенти или подизпълнители на нарушител, съдружниците и акционерите, както и други трети лица, които са свързани с нарушителя в работен контекст. Това означава, че широката защита, предоставена от директивата, ще се прилага не само вътре в съответното учреждение или предприятие, но и спрямо всички други лица, които биха могли по повод на служебни задължения да научат за определени нарушения. Така например служител на дружество, който узнае, че контрагент на неговото дружество извършва нарушение, и разкрие това обстоятелство, също ще бъде защитен. Това би било особено полезно при дружества, които оперират в сектори с висок корупционен потенциал – например обществените поръчки, защото значително разширява кръга от лица, които биха могли да разкрият дадено нарушение и да бъдат защитени.

Ако искате да получавате правния бюлетин на мейла си, направете безплатен абонамент тук:

От друга страна, за да може дадено лице да се възползва от новите правила, докладваната информация следва да се отнася за "основателни подозрения, за действителни или потенциални нарушения, които са извършени или е много вероятно да бъдат извършени". С други думи, голословни обвинения или доноси не биха могли да бъдат обект на защита по новите правила. Също така докладваната информация трябва да бъде предадена по реда, предвиден в директивата – или чрез вътрешен канал за докладване на нарушения на съответното предприятие или учреждение, или външно – на съответен държавен орган.

Ако тези условия са налице, разобличителят ще може да се възползва от множество защити. Директивата въвежда редица предпазни мерки, които да го защитават от санкции, отмъщение, отстраняване от работа, понижение и сплашване. За лицата, които оказват съдействие на разобличителите, като например колеги и роднини, директивата също предвижда определени мерки за подкрепа и защита.

Задължения за внедряване на системи за докладване на нарушения

Основен елемент от новата директива е задължението за предприятия и учреждения с повече от 50 служители да въведат вътрешни канали за докладване на нарушения. Тези вътрешни канали могат да представляват или специализирани вътрешни звена, или пък да бъдат възложени на външни лица – като например специализирани фирми или обединения. Във всеки случай те ще трябва да бъдат ефективни и ефикасни и да запазват поверителността на данните и на лицата, които са ги разкрили. Лицата, на които е възложен вътрешния канал за докладване, ще имат задължението да предоставят обратна връзка на разобличителя и да предприемат съответните мерки за разследване и преустановяване на нарушението.

В случай че вътрешното докладване не дава ефект или е очевидно, че не би дало ефект, разобличителите ще могат да докладват информация за нарушения и на държавен орган, който да бъде специално овластен да предприеме съответните мерки. За тази цел държавите членки ще трябва да създадат такива органи или да предоставят необходимите пълномощия на вече съществуващи такива.

В краен случай, ако във връзка с даден сигнал не са били предприети съответни действия, или пък разобличителят има разумни основания да смята, че нарушението може да представлява непосредствена или явна опасност за обществения интерес или съществува риск от ответни действия с цел отмъщение, или има малка вероятност нарушението да бъде ефективно разгледано поради конкретните обстоятелства по случая, лицето може да пристъпи към публично оповестяване на данните. Това представлява предоставяне на съответните данни за нарушение на обществото, включително на медиите.

Как ще бъде имплементирана директивата в България?

Държавите членки имат задължение да въведат необходимите мерки в националното си законодателство до 17 декември 2021 г. Както често се случва с директиви, отделните държави, макар и обвързани от общата правна рамка на директивата, ще имат известна свобода на действие по някои съществени въпроси. Следователно българският законодател ще има възможност да адаптира някои разпоредби и да прецени по какъв начин те да бъдат приложени. Това, от една страна, крие риска от "побългаряване" на директивата, както се случи с множество други европейски актове. От друга страна, при наличието на политическа воля и консенсус България би могла допълнително да подсили нейната ефективност.

Така например съществен въпрос, който ще трябва да реши българският законодател, е дали да приложи директивата и механизмите, предвидени в нея, единствено за нарушения, свързани с правото на ЕС, или да я разшири, за да обхванат новите правила и всички правонарушения по българското законодателство. Едно такова разширяване на обхвата на правилата за защита на разобличителите е препоръчвано от множество НПО, активни в този сектор, и би могло да усили значително ефективността на новите правила.

Българският законодател би могъл също така да разшири обхвата на задължението за въвеждане на вътрешни системи за докладване на нарушения към всички малки и средни предприятия, а не само към тези с над 50 служители или действащи в определени рискови сектори. От една страна, това да би довело до допълнителни разходи за тези предприятия, но от друга - в най-малките структури разобличителите са най-застрашени от негативни последствия.

Интересен въпрос е също така на кой орган българският законодател ще възложи прилагането на новите правила и организирането на външен канал за докладване. Това би могла да бъде вече съществуваща структура, като например Национална служба "Полиция" или друга структура на МВР, ДАНС или КПКОНПИ, или пък нов специално създаден орган. Във всеки случай този орган ще има значителни правомощия, достъп до чувствителна информация и методи за въздействие, което означава, че той трябва да се ползва с високо обществено доверие.

Как да се подготвим?

Както вече показаха действията по регламента за защита на личните данни (GDPR) и новия Закон за мерките срещу изпирането на пари, новите регулации, въвеждани от ЕС, могат да представляват сериозно предизвикателство за бизнеса. Същевременно при добра подготовка и вътрешна организация те могат и да се превърнат във възможност за подобряване на съответната структура. Така например вътрешните системи за разкриване на нарушения могат да позволят на дадено предприятие да открие и отстрани своевременно свои вътрешни проблеми.

Макар и да се очаква, че новите правила ще влязат в сила в България най-рано през 2021 г., опитът от приложението на други подобни рамки (GDPR, мерките срещу изпирането на пари и т.н.) показа необходимостта навременно да се започне изграждането на вътрешни процеси и внедряване на необходимите системи. Бизнесът може да започне подготовка още отсега, като прегледа най-рисковете си процеси и дейности и структурира отрано вътрешната си система за докладване. От друга страна, за да бъдат ефективни новите правила и да се избегнат злоупотреби от страна на служителите и партньорите, е необходимо длъжностните лица и служителите да бъдат своевременно обучени и подготвени за действието им. Така ще бъдат избегнати множество негативни ефекти като усещането за създаване на система за доноси вместо система за разкриване на нарушения в защита на обществения интерес.

С новите правила и България има шанс да се нареди сред държавите, гарантиращи високо ниво на защита на разобличителите на незаконни практики. Остава да видим дали тази възможност ще бъде реално използвана, за да се осигури една по-добра бизнес среда, или ще се превърне в поредната доза неефективни административни мерки.