Венецианската комисия: За да има контрол върху главния прокурор, трябва нов тип ВСС

Същевременно Венецианската комисия няколко пъти набляга, че основната цел за подобряване на отчетността на главния прокурор не може да се постигне само с промени в правилата за търсене на наказателна отговорност. Необходим е по-цялостен подход, който да включва преразглеждане на институционалната структура на ВСС и на неговата прокурорска колегия, както и ограничаване на функциите на прокуратурата извън сферата на наказателното право (т.е. надзора за законност), се казва в заключението.

Няколко пъти в документа се повтаря, че това не е ново искане, че и в предишните три становища по тази тема ВК е препоръчвала да бъде намалено мнозинството от 17 гласа в 25 членния Пленум на съвета, с което главният прокурор може да бъде отстранен за дисциплинарни нарушения, както и да бъде разработена по-подробно дисциплинарната процедура спрямо него, да се преосмисли "дизайнът" на прокурорската колегия (която сега има блокираща квота), като през парламентарната й квота в нея бъдат вкарани членове, които са подбрани извън професионалната общност на прокурорите.

Предвид "доминиращата роля на главния прокурор в системата на прокуратурата, неговото влияние във ВСС, широките правомощия на прокуратурата извън областта на наказателното право и наследството от твърде мощната система на прокуратурата в страната", въпросът с отчетността на главния прокурор се очертава като много сложен и изисква комплексно решение, той не може да се съсредоточи само в наказателния процес, отбелязва комисията.

Симптоматично е, че същия тип уговорки - за необходимост от сериозна институционална корекция, преди каквато и да е друга реформа, има и в становището на ВК, обявено пак снощи по друг проект за промени в съдебния закон, насочен към повишаване функциите на Инспектората към ВСС. Преди да се дадат нови правомощия на инспектората, трябва да се преразгледа неговият институционален модел, казва ВК (подробности за това вижте в карето най-долу).

Дългата сага със статута на българския главен прокурор

Правителството на Кирил Петков пое ангажимента за консултиране на този законопроект с ВК в рамките на диалога с Брюксел по темата за върховенството на закона и на Плана за възстановяване и устойчивост (ПВУ). Предишните опити на кабинета на ГЕРБ да получат одобрение от органите на Съвета Европа за предложения от тях механизъм за отчетност на главния прокурор се провалиха по доста унизителен начин. Въпреки това през февруари 2021 г. 44-ото Народно събрание, доминирано от ГЕРБ, прие закона, предложен от Данаил Кирилов, но три месеца по-късно КС го обяви за противоконституционен.

По ПВУ България има ангажимент да приеме такъв закон за отчетност и отговорност на главния прокурор най-късно до средата на следващата година. Теоретично това означава, че време има, но предвид трудното формиране на новия парламент, общото изоставане със законодателната програма, вероятността за нови избори и най-вече - очакваната съпротива срещу приемането на ефективен механизъм за отчетност на главния прокурор, твърде е възможно да се стигне до нов саботаж на тази реформа.

Всъщност държавата влачи този проблем от десетилетия, а вече 13 години Комитетът на министрите на Съвета на Европа очаква решаването му - след като през 2009 г. Съдът в Страсбург обяви в решението по делото "Колеви срещу България", че срещу българския главен прокурор практически не е възможно да се образува и проведе ефективно разследване за престъпление. Решението по делото "Колеви" е за събития от преди повече от 20 години по времето на Никола Филчев, но е актуално и с днешна дата. ВК изрично отбелязва, че е акцентирала върху промените, свързани с наказателната отговорност на главния прокурор, не толкова на другите предложения в закона, като това е четвъртото й становище по тази тема - все във връзка с предишни неуспешни законопроекти. Приемането на настоящия проект, минал успешно оценката на ВК, може да доведе до прекратяване на наблюдението за изпълнението на решението по делото "Колеви", което би било голям напредък за държавата.

Фотограф : Надежда Чипева

Становището на Венецианската комисия по една от най-болните теми в българската правна система, която е идентифицирана от повече от 13 години от Съда в Страсбург, знаково съвпадна с посещението на генералния секретар на Съвета на Европа Мария Пейчинович Бурич (втората от ляво надясно). Тя дойде за участие в конференция по случай 30 години от присъединяването на страната ни към Европейската конвенция за правата на човека, но от президентството учудващо обявиха участието й едва в последния момент.

В изказването си пред конференцията служебният правосъден министър Крум Зарков заяви, че след като вчера Венецианската комисия публикува своето становище по законовите промени, свързани с делото "Колеви", в Министерството на правосъдието вече се работи така че да се представим качествен законопроект на вниманието на Народното събрание."

Законопроектът

Проектът има за цел не само да осигури ефективен механизъм за привличане на главния прокурор към отговорност, но и да повиши общата ефективност на наказателното производство чрез по-добра защита на правата на пострадалите от престъпления, въвеждането на съдебен контрол върху отказите на прокурора да образува досъдебно производство и др.

Предлага се разследванията срещу главния прокурор да бъдат поверени на специален прокурор ad hoc, избран от списък на наказателни съдии от Върховния касационен съд (ВКС), от апелативните и окръжните съдилища, като този списък ще е предварително одобрен от Общото събрание на Наказателната колегия на ВКС. Когато се появи "правно основание" за започване на разследване, например сигнал за престъпление, извършено от главния прокурор, съдия от този списък се определя по жребий. Официално той се назначава от прокурорската колегия на ВСС за прокурор ad hoc във Върховната касационна прокуратура, като мандатът му не може да надвишава две години, освен ако той/тя не даде изрично съгласие за удължаването му.

Предвижда се съдебен контрол на решенията, взети от прокурора ad hoc, които ще могат да се обжалват пред Софийския градски съд. Разследващи органи по дела за престъпления, извършени от главния прокурор, са разследващи полицаи в МВР, определени със заповед на вътрешния министър, "разследващи митнически инспектори от Агенция "Митници", определени със заповед на министъра на финансите по предложение на директора на Агенция "Митници". Приема се, че те са достатъчно компетентни да разследват престъпления, без да са пряко подчинени на ГП, което е гаранция за независимостта и безпристрастността на специалното разследване.

Препоръките

Принципно ВК приема, че този механизъм отговаря на целите за наказателно преследване на главния прокурор, би могъл да повиши неговата отчетност и да допринесе по друг важен начин за реформата на наказателната система в България.

Правят се обаче и някои конкретни препоръки:

• критериите, на които трябва да отговаря прокурорът ad hoc, да бъдат уточнени по-подробно. По принцип изборът на прокурор ad hoc от група високопоставени съдии по наказателни дела е работещо решение, въпреки че могат да възникнат известни опасения доколко съдия би бил подходящ за изпълнение на прокурорска функция. Критерии трябва да има, защото иначе ВКС получава значителна свобода на преценка при съставянето на списъка, което крие риск от произвол;
• кандидатите за длъжността ad hoc прокурор трябва да дадат съгласието си за включването им в списъка и за назначаването им. Липсата на предварително съгласие може да доведе до проблем с нежеланието на избрания кандидат да действа в нова роля и да оспори назначението си;
• да се регламентират по-подробно ситуациите и процесуалните последици, при които прокурорът ad hoc може да бъде временно отстранен или отведен;
• обхватът на съдебния контрол върху процесуалните действия на прокурора ad hoc да бъдат уточнен по-подробно;
• да се определи обхватът на общия йерархичен прокурорски контрол върху прокурора ad hoc и да се посочат необходимите изключения и процесуални гаранции за него;
• да се въведе механизъм за отсяване на явно неоснователни жалби срещу главния прокурор. Не е напълно ясно кой следва да подаде искането до Върховния касационен съд за задействане на процедура с участието на прокурор ad hoc. Изглежда, че всяко уведомление може да задейства процедурата ad hoc и определеният ad hoc прокурор ще трябва да разгледа всички постъпили жалби, без значение колко незначителни или несериозни са те. За да не се стигне до разхищение на ресурси би било полезно да се създаде разумен механизъм за отсяване на явно неоснователни жалби. Очевидно е, че този механизъм за пресяване не трябва да включва прокурорската колегия в сегашния ѝ вид, за да се изключи намесата на прокуратурата в процеса.

Надзора за законност, съдебния контрол и, разбира се, Конституционният съд

ВК отново критикува широките правомощия на прокуратурата по т.нар. надзор за законност - свободно дефинирано правомощие да се намесва от името на държавата в административни (ненаказателни) дела и дори в частни спорове, да извършва проверки и да издава задължителни разпореждания, дори когато няма образувано наказателно дело. Препоръката е функциите и правомощията на прокуратурата извън сферата на наказателното право да бъдат значително ограничени на законово равнище.

Въпросът за обхвата на надзора за законност бе поставен и на вниманието на Конституционния съд, който беше сезиран от служебното правителство по инициатива на служебния правосъден министър Крум Зарков с искане за тълкуване на конституцията и за обявяване на противоконституционност на текстове от съдебния закон с оглед твърде широките правомощия на главния прокурор.

В заключението си комисията отчита трудната задача, поставена пред българския законодател да намери баланс между необходимостта да приведе българската система в съответствие с изискванията на Европейската конвенция за правата на човека, тълкувана от Съда в Страсбург и ограниченията в българската конституция, така както я тълкува Конституционният съд. Отбелязва, че "най-чистото" решение би било изменение на конституцията, което да позволи създаването на независим прокурор за разследване на главния, но това е трудно постижимо. Същевременно изразява и становище, че моделът, предложен от проектозакона, с някои необходими корекции, може евентуално да се тълкува като съответстващ на конституционните ограничения, определени в решението на Конституционния съд от май 2021 г. Така българската система ще се приведе в съответствие с конвенцията по правата на човека и с такива крайъгълни решения като "Колеви срещу България" и "С. З. срещу България" (решението по делото "С. З." се отнася до неефективно разследване на тежки престъпления срещу личността).

Като положително решение се отчита предложението за въвеждане на съдебен контрол върху решенията за отказ от започване на наказателно разследване на тежки престъпления, като се отбелязва, че този въпрос се обсъжда в България от години и Венецианската комисия вече е предлагала съдебното обжалване на отказите за разследване да бъде една от възможните гаранции срещу предполагаемото блокиране на такова разследване от страна на главния прокурор.