За достъп до информация и прозрачност в условията на криза

- допринася за утвърждаване легитимността на администрацията като служба в услуга на обществото и за укрепване на доверието на обществеността в публичните институции.[1]

В разпространен през април 2020 г. документ на Съвета на Европа, коментиран в блога на ПДИ, бе подчертано значението на достъпа до официални документи в условията на криза, като брифингите не могат да бъдат единствен информационен канал относно пандемията.

Началото на извънредното положение

При обявяването на извънредно положение за гражданите не стана съвсем ясно каква е ролята на отделните институции в този процес. Самото обявяване бе обсъдено на вечерно заседание на правителството на 12 март 2020 г. и внесено и гласувано в Народното събрание на 13 март 2020 г., без особена яснота какво предстои и какви мерки биха могли да бъдат взети. В същия ден стана известно, че издадена заповед на министъра на здравеопазването вече е изменена следобед. Това беше индикация, че той ще има значителна роля в предстоящия процес. В същите дни се появи и Националният оперативен щаб без въведение относно функциите му, все едно е предзададена и самоочевидна реалност. Тя не само че не беше обаче самоочевидна, но и извън брифингите и медийните публикации за нея нямаше никаква видимост в интернет. Информация за случващото се бе предоставяна основно и изключително чрез медиите, което бе важно, но не достатъчно. Известна яснота относно въвежданите правила кои институции следва да ги създават, прилагат и контролират и какъв характер имат най-общо мерките, бе внесена от обнародвания на 24 март Закон за мерките и действията по време на извънредното положение.

Дали и как се промени реализацията на задълженията на информиране на гражданите чрез публикуване на важна информация, свързана с кризата?

Информационен портал COVID-19

Към 6 април 2020 г. в интернет страниците на повечето органи на изпълнителната власт все още не съществуваше обособена секция, посветена на дейността им по повод кризата, свързана със заразата COVID-19. Изключение беше сайтът на Министерството на здравеопазването, където такава секция бе наскоро изведена на преден план и съдържаше информация, която не можеше да се определи като изцяло актуална.

На 10 април 2020 г. правителството анонсира създадения Единен информационен портал като официален източник на информация относно мерките за борба с разпространението на COVID-19 в България. Информационният портал съдържа богата информация, включително статистика на случаите, документи, актуална информация - новини и записи на проведените брифинги, въпроси и отговори, резюме на въведените ограничителни мерки и контактна информация на отговорните институции. Може да се коментира пълнотата и детайлната точност на публикуваната информация, доколкото е очевидно, че например не всички заповеди на министъра на здравеопазването са публикувани, брифингите от последните дни - 30-ти април, 1-ви и 3-ти май, в момента на изготвянето на тази статия не са представени с точния им час ( а в някои от дните те са повече от един), не винаги информацията е добре структурирана и лесно намираема за потребителите. Независимо от това въвеждането на единния информационен портал е сериозна стъпка в посока системното и пълно информиране на гражданите относно предприеманите мерки и въвежданите задължения.

На 6 април 2020 г. министърът на здравеопазването издаде заповед, с която въведе в експлоатация Национална информационна система за борба с COVID-19, осигуряваща централизирано управление и съхранение на информация за всички диагностицирани и карантинирани лица. Тази заповед се свързва и с анонсираното мобилно приложение за подаване на информация от гражданите. Според заповедта, един от модулите на тази информационна система е Информационен уеб портал за граждани с актуална информация за епидемичната обстановка в страната. Създаването на тази Национална информационна система е споменато и в Единния информационен портал в секция "Теми", подсекция "Здравеопазване". Не става ясно обаче дали модулът Информационен уеб портал за граждани с актуална информация за епидемичната обстановка в страната, който не се открива чрез търсене в Гугъл, съвпада в действителност с Единния информационен портал (ЕИП) или не.

Този въпрос е от съществено значение, тъй като и в самия ЕИП липсва информация кой точно поддържа портала и съответно носи отговорност за актуалността, точността и пълнотата на публикуваната там информация. Става ясно единствено, че той е разработен от "Информационно обслужване" АД, но липсва много по-важната информация кой го поддържа и попълва с данни.

Публикуване на информация от министерствата

До 6 април 2020 г. единствено Министерството на здравеопазването бе създало секция, посветена на заразата COVID-19. В настоящия момент, при съществуването на Единен информационен портал, публикуването на линк към него в интернет страниците на институциите е минималното усилие да бъде информирано активно обществото относно изискваната от чл.14, ал.2, т.1 и 3 от ЗДОИ информация. Такъв линк към ЕИП е публикуван в интернет страниците на Министерския съвет, Министерството на здравеопазването (МЗ), Министерството на вътрешните работи (МВР), Министерството на младежта и спорта, Министерството на правосъдието, Министерството на регионалното развитие и благоустройството (МРРБ). Линкът е поставен на различни места в интернет страниците. В някои институции той е още в началото и в горния край на страницата, в други е в секцията, посветена на информация за мерките, свързани с COVID-19, на трето място е в началото и в долния край на страницата в секция "Полезни връзки".

Не са препратили към ЕИП Министерството на външните работи ( МВнР), Министерството на енергетиката, Министерството на земеделието, храните и горите (МЗХГ), Министерството на икономиката, Министерството на културата, Министерството на образованието, Министерството на околната среда и водите, Министерството на отбраната, Министерството на туризма, Министерството на финансите.

Самостоятелна секция или подсекция, посветена на мерките в условията на кризата, свързана със заболяването COVID-19, е създадена в интернет страниците на Министерството на външните работи, Министерството на вътрешните работи, Министерството на здравеопазването, Министерството на земеделието, храните и горите, Министерството на икономиката, Министерството на правосъдието, Министерството на транспорта, информационните технологии и съобщенията (МТИТС). Степента на достъпност и обемът на информацията обаче са много различни. Ако информацията, свързана с мерките по COVID-19, е изведена на челно място и е в относително голям обем в сайтовете на МВнР, МЗ, МТИТС и МВР, то например в сайта на МЗХГ е публикуван само един файл "въпроси и отговори", насочени към земеделските производители.

В някои министерства се наблюдава относително интензивно публикуване на информация в секцията "Новини" или "Пресцентър" относно мерките, свързани с предотвратяването и борбата с COVID-19, докато в други темата почти не е засегната. Така например в по-пряко ангажираните с мерки министерства като тези на образованието и труда и социалната политика е публикувана и по-богата актуална информация, докато за Министерството на енергетиката темата очевидно не е приоритет, за разлика от фиксацията по дългогодишния нереализиран проект АЕЦ "Белене". В интернет страницата на Министерството на отбраната пък информация, свързана с COVID-19, е поместена в секция "Информационен център".

В секция "Теми" на Единния информационен портал може да се види информация какво отделните министерства правят в рамките на ресорите си. Някои от темите като здравеопазване, финанси, социално подпомагане, са очаквано попълнени с доста информация. В други буди известно учудване изключително бедното съдържание, като например в темите "Енергетика" и "Околна среда". Прави впечатление, че в някои случаи съдържанието на темите в портала не е отразено и в интернет страницата на министерствата или обратното.

Ограничения, свързани с прилагането на ЗДОИ

Ограничения, свързани с прилагането на Закона за достъп до обществена информация, насочени към превенция на евентуалното разпространение на заболяването, са предприети в изолирани случаи. Така например на 12 март 2020 г. Министерството на енергетиката е въвело режим на приемане на заявления за достъп до обществена информация само по електронен път.

Публикуване на текстовете на юридически актове

Прави впечатление, че в условията на извънредно положение се засили тенденцията да бъдат публикувани както новини, така и самите текстове на заповедите, издавани от министри и други ръководители във връзка с предприети мерки. В интернет страницата на Министерството на здравеопазването текстовете на заповедите са публикувани както в секция "Новини", така и в секция "Нормативни актове", подсекция "Заповеди, правилници и инструкции". Много от тях, но не всички, са публикувани и в секция "Документи", подсекция "Заповеди на държавни органи", "Министъра на здравеопазването" в Единния информационен портал. Подредбата на заповедите и там обаче е по-скоро в хронологичен ред, като липсва връзка със секция "Мерки" в портала, където са изброени в резюмиран вид въведените ограничения. Липсват консолидирани текстове на заповедите както в интернет страницата на МЗ, така и в портала. Това е е проблем, тъй като нерядко в тези заповеди има препращане към съдържанието други заповеди. Така например, заповедта от 1-ви май 2020 г. за отмяна на задължението за носене на маски на открити места препраща към 13 други предходни заповеди. Прочитът на всяка поотделно би затруднил не само гражданите, но дори и опитни юристи.

Лесната достъпност на тези заповеди е толкова по-важна поради това, че с тях се въвеждат ограничителни мерки, а неизпълнението им води до възможност за налагане на санкции. Тоест, с тях се въвеждат правила за поведение, поради което се засягат практически всички граждани. В самите заповеди на министъра на здравеопазването се посочва чл.73 от Административнопроцесуалния кодекс, който се отнася до общите административни актове. Следователно тези заповеди представляват тъкмо такава категория актове, според самия им издател. Тази разпоредба позволява в условията на неотложност да не се спазят някои законови изисквания по издаването на общи административни актове, свързани с тяхното предварително обсъждане със заинтересованите, което е разбираемо. Според същата законова разпоредба "в тези случаи в хода на изпълнението на акта се оповестяват съображенията за издаването му". Това означава, че заповедта може да не се мотивира предварително, а оповестяването на съображенията за издаването й представлява излагане на причините, поради които е издадена, и на целите, които се преследват. Съображенията за издаването на голяма част от издадените от министъра на здравеопазването заповеди бяха изложени в рамките на брифингите на Националния оперативен щаб или на правителството. Препоръчително е обаче, за да се очаква хората да знаят как да разбират и тълкуват тези правила, към въпросните съображения да се препраща от публикувания текст на заповедта. Това би осигурило и гаранция, че контролът по спазването на заповедта няма да надхвърля целите и замисъла й, което за съжаление в някои случаи не се сбъдна.

Публикуването на съдържанието на заповедите, издадени от министъра на здравеопазването, провокира и други институции да започнат да публикуват свои заповеди в интернет страниците си. Това е положително явление и е препоръчително да се запази и след отмяната на извънредното положение. В някои случаи това стана след публикации в медиите, като общественият интерес предизвика съответно публикуване. В интернет страницата на Столичната регионална здравна инспекция (РЗИ) например бе публикувана заповедта на директора за въвеждане на ограничения в два квартала в София, както и тази за отмяната на тези ограничения. Съществуването на секция "Документи", подсекция "Заповеди на държавни органи" в Единния информационен портал COVID-19 само по себе си стимулира институциите към публикуване на съдържанието на заповеди с по-широко правно значение.

В Единния информационен портал COVID-19 бе публикувана и заповедта за създаването на Националния оперативен щаб. Може да се предположи, че това стана в отговор на обществения интерес към този акт, доколкото преди това бе подадено заявление за достъп до него. Съответно е добре да се отбележи, че тази публикация не е въпрос просто на добра воля, а е в изпълнение на законово задължение - чл. 14, ал.2, т.3 или чл.15, ал.1, т.16 от ЗДОИ, за публикуване на информация, която представлява или би представлявала обществен интерес, респ. която е поискана и предоставена повече от три пъти по ЗДОИ.

Някои изводи

Възникването на кризата, свързана с пандемията и необходимостта от лесна и бърза комуникация с хората, създаде възможност за развиване на прозрачност, при която да бъде активно публикувана информация в интернет. Положителна оценка заслужава създаването на специален информационен портал. Същевременно неговото съществуване трябва да бъде широко известно и министерствата и другите публични институции изрично да препращат потребителите към този източник. Това не трябва да отменя оповестяването на документи на интернет страниците на самите институции. Положителна стъпка е публикуването на правни документи, но е добре те да бъдат свързвани с опростено обяснение за какво се отнасят, със съображенията за издаването им и да се изготвят отделно консолидирани версии или поне да са налице активни линкове към другите заповеди, цитирани в една заповед, така че човек да може по-лесно да се запознае със съдържанието им.

Има какво да се желае по отношение на по-доброто структуриране на информацията с цел потребителите да могат лесно и бързо да я узнават и да я свързват с предходна информация или по-широк контекст. Все пак една от основните цели на Закона за достъп до обществена информация е гражданите да си съставят мнение за действията на институциите, а както подчертава Съветът на Европа, те трябва да могат и да формират критично становище.