Андрей Янкулов: Големият провал на наказателното правосъдие са делата от висок обществен интерес

Предлага се реформа при конструирането на ВСС, специално внимание се отделя на необходимостта от разчупване на тоталния прокурорски монопол върху обвинителната функция, включително и главният прокурор да се разследва от лице извън системата, разширяването на възможностите за противотежест и външен контрол върху основната функция на прокуратурата по наказателното преследване, редуциране на прекомерно силната позиция на главния прокурор във ВСС, прокурорския надзор за законност и т.н. Концепцията съдържа също така раздели, свързани с намаляване на формализма в наказателния процес, необходимостта от спиране с популистките промени в Наказателния кодекс (НК), по-ясно формулиране на престъпните състави, обновяване на Особената част на НК, рационализиране на наказателната репресия и др.

Устройствени промени във Висшия съдебен съвет

Такива промени трябва да се направят с конституционна ревизия, иначе те ще са само временна и по същество палиативна мярка, се казва в документа. На първо място те се състоят в рязко съкращаване на професионалната квота в прокурорската колегия.

В момента всички 11 членове на прокурорската колегия са били действащи прокурори или следователи към момента на избора им, включително цялата парламентарна квота от петима души. На практика главният прокурор (като член по право) председателства колегия, съставена изцяло от негови бивши и бъдещи подчинени, което, предвид йерархичния характер на прокуратурата, е близо до пълния нонсенс, се казва в концепцията. Със същия успех решенията биха могли да бъдат вземани от него еднолично, а колегията просто да се разпусне. В този смисъл удачно решение би било изборните членове на прокурорите и следователите да бъдат намалени до 3, вместо пет, а останалите 7 да бъдат избирани от парламента, но при изрично разписано условие да нямат професионална обвързаност с главния прокурор. Процесът на номинация да включва и външни субекти с цел избягване на политизацията. Изборът на съдии в прокурорската колегия също може да се разглежда като удачно решение.

Трябва да бъде предвиден и механизъм, при който, ако парламентът не успее да попълни навреме своята квота в колегиите на ВСС, както е в момента, тя да бъде назначена - изцяло или частично от друг субект на власт, така че да може съветът да заработи в нов състав, се казва също в концепцията.

Главният прокурор обаче трябва да се избира от пленума на ВСС, защото както и да е формиран съставът на прокурорската колегия и каквото и да е съотношението на професионална и парламентарна квота, ще останат опасенията, че прокурорската квота ще гласува анблок под неформалното влияние на ръководителите си в прокуратурата, а политическата пък би могла да бъде проводник на нездрави политически или олигархични интереси. Затова е удачен начин да се включи и съдийската квота в решаването на ключови въпроси за прокуратурата поне като избора и освобождаването на главния прокурор, включително преценката за предсрочно освобождаване или временно отстраняване от поста.

Участието на парламента в избора и освобождаването на главния прокурор крие прекомерно много рискове от политизиране, смята Янкулов.

Премахване на прокурорския монопол върху наказателното преследване

Намаляването на влиянието на главния прокурор би се удало не само чрез прекрояване на квотите и критерия за избора на членове на ВСС, но и чрез цялостното преосмисляне на концепцията за пълен прокурорски монопол върху функцията по наказателно преследване и лимитиране на прокурорската активност само в полето на наказателното правосъдие.

В момента възможностите за външен контрол или противотежест на ключови прокурорски решения са крайно ограничени (или напълно липсват), включително:

• само в ограничени хипотези и разследващ орган би могъл на теория да формулира първоначалното обвинение по време на разследването и без предварителна санкция от прокурора, но това не се прилага на практика или ако се прилага, то е крайно ограничено и несъобразено със замисъла ѝ;
• няма никакви форми на съдебен контрол върху първоначалното обвинение. Действително при разглеждане на въпроса за задържане под стража или домашен арест например, съдът осъществява контрол върху първоначалното обвинение, но ако счете, че обвинението е за несъставомерно деяние или че няма достатъчно доказателства, това не води до отпадане на обвинението, а само до освобождаване на задържания. Обвинението продължава да съществува и лицето да търпи вреди от воденото срещу него наказателно производство;
• съдът осъществява контрол върху окончателното обвинение, внесено с обвинителния акт, но не може да отхвърли едно дори изначално несъставомерно или неподкрепено с нито едно годно доказателство обвинение, а е задължен да проведе целия процес (може дори и на повече от една инстанция);
• не съществува никаква възможност за съдебен контрол върху решението на прокурора да не започне разследване, контролът е само в рамките на прокуратурата. Има възможност разследващ орган самостоятелно да започне разследване, но единствено при условията на неотложност и трябва незабавно (или най-късно до 24 часа) да докладва за това на прокурора;
• върху решението на прокурора да прекрати или спре вече започнато разследване има ограничени форми на съдебен контрол, които могат да се ангажират само от пострадалия от престъплението, но при много престъпления няма конкретен пострадал, а и практиката допълнително е стеснила законовата дефиниция на тази фигура;
• върху бездействието при едно вече започнало разследване има предвиден съдебен контрол, който обаче е прекалено ограничен и с много условности може въобще да се приеме като някаква форма на адекватен външен контрол;
• няма никаква възможност за противотежест при отказа на прокурора да упражни обвинителната функция по дела от общ характер чрез даване на правото на друг субект да повдигне обвинение - познатите институти от други европейски правни системи на (субсидиарно) частно обвинение, ако заинтересованата страна е пострадал от престъплението, или actio popularis, ако не е пострадал от престъплението. Не съществува и познатата от други правни системи, както и на нашето право от преди комунистическия период, възможност съд да задължи прокурор да внесе обвинителен акт или да приеме решение, заместващо обвинителния акт.

Необходимо е още на конституционно ниво "ръцете" на съдебния контрол "да бъдат развързани" количествено и качествено. Съдът трябва да може да дава задължителни указания, включително и по оценката на доказателствата и действията, които трябва да бъдат предприети за законосъобразното провеждане или приключване на разследването. Без такова преосмисляне на ролята и функциите на съда, разширеният съдебен контрол ще си остане едно добро пожелание, какъвто е в момента например контролът върху прекратяването на наказателното производство - тъй като съдът нито може да влияе върху прокурорската оценка на доказателствата, нито има консенсус в полза на възможността да дава указания на прокурора какви действия са необходими, на практика често резултатът от съдебната проверка е редуването на прекратявания от прокурора и отмяната им от съда.

Трябва да съществува възможност за съдебен контрол върху всички откази да се образува досъдебно производство. Опасенията от претоварване на съдилищата не могат да се потвърдят от наличните данни.

Необходима е също така някаква форма на съдебен контрол по съществото на обвинението и преди постановяване на присъдата, която да дава възможност за отхвърляне на изначално несъстоятелните обвинения. Иначе само заради порочно формираното вътрешно убеждение на един-единствен наблюдаващ прокурор може да се стигне до водене на процес по обвинителен акт за несъставомерно деяние или неподкрепен с никакви доказателства на две съдебни инстанции, казва Янкулов.

Механизъм за независимото разследване на главния прокурор.

Това трябва да е механизъм, който да не включва непременно юридически еквилибристики като "съдия, назначен временно за прокурор", и за съществуването на който е необходимо да се преосмислят постулатите, че само прокурор може да преследва наказателно най-високопоставените ръководители на прокуратурата и че главният прокурор ще заема положение, предполагащо огромна формална и фактическа власт.

С извеждането на наказателното преследване по дела от общ характер вън от прокуратурата, но единствено в много лимитирани случаи (срещу ръководителите на институцията), биха се постигнали както търсената независимост на обвинителите от тези, които ще обвиняват, така и удачна форма на противотежест на прокурорската власт без осезаеми рискове от злоупотреби, се казва в концепцията. Тези промени също могат да се реализират само на конституционно ниво предвид традиционното разбиране за конституционния монопол на прокурора върху обвинителната функция.

Общ надзор за законност

Макар и да не притежава такова правомощие по сегашната конституция, българската прокуратура продължи да упражнява т. нар. общ надзор за законност върху дейността на административните органи, което ѝ позволи не само да се позиционира като фактически регулатор на обществени отношения, в които няма работа, но и така удобно да упражнява власт, когато прецени. Радикалното премахване на конституционните правомощия на прокуратурата да предприема действия за отмяна на незаконосъобразни актове и в предвидените със закон случаи да участва в граждански и административни дела вероятно не би било целесъобразно от чисто логистични причини, но законът трябва пределно ясно да дефинира прокурорските функции вън от полето на наказателното правосъдие.