Защо е нужен рамков закон за климатичната политика в България

която да формулира национални цели и да ги приведе в съответствие с амбицията на ЕС за въглеродна неутралност до 2050 г. Такава политика е необходима за координиране и интегриране на действията в различните сектори и нива на управление в страната, като се осигури широка обществена подкрепа и се мобилизират нужните ресурси за нисковъглеродно развитие.

Политиката в областта на климата е хоризонтална политика, която засяга и се влияе от други политики както на национално, така и на европейско равнище. Ето няколко примера:

• енергийната политика оказва влияние върху емисиите на парникови газове, качеството на въздуха и енергийната сигурност;
• селскостопанската политика влияе върху земеползването, управлението на водите и продоволствената сигурност и се влияе от климатичните рискове;
• транспортната политика е отговорна за генерирането на емисии на парникови газове, но също така влияе на градското планиране и общественото здраве.

Ето защо България се нуждае от съгласувана и последователна политика в областта на климата, която да хармонизира целите и интересите ѝ с тези на ЕС като цяло, така че да даде своя принос към общите усилия за смекчаване на последиците от изменението на климата и адаптиране към него.

Как да се постигне стратегическо съгласуване?

България се намира все още в етап на по-скоро неформално институционално сътрудничество и съгласуване на различните стратегически документи в областта на климатичните политики (напр. Интегрирания план в областта на енергетиката и климата или Националната стратегия за адаптация) и нива на изпълнението им. Това е очевидно от разнобоя между целите и "визиите", разработвани от различните ведомства, като най-показателният пример е декарбонизацията на енергетиката.

Необходимо е постепенно да се премине към стратегическо съгласуване и координация, като се залага на поставянето на цели (напр. цел за постигане на климатична неутралност до 2050 г., каквато има за целия ЕС и в националните закони на поне 11 държави членки). Поставянето на такава рамкова цел ще подпомогне всички области на политиката да допринесат за намаляване на емисиите на парникови газове и да подготвят всички засегнати за отрицателните последици от изменението на климата.

Ще могат да се търсят синергии и съпътстващи ползи за целите на други политики - например подобряване на качеството на въздуха, изграждане на модерна жп инфраструктура, иновации за кръгова икономика и демократизация на енергийното производство и потребление чрез създаване на енергийни общности. След като се развият необходимите законодателни и институционални рамки, България може да постигне системно съгласуване на всички области на политиката с климатичните цели.

Необходими са развитие на капацитета на институциите на всички нива, активно събиране и обмен на информация и данни, и взаимодействие на институциите с всички заинтересовани страни - от бизнеса до гражданското общество.

Източник: Shutterstock

Така ще се осигури необходимата обобщена надеждна информация и ще се създадат подходящи знания и умения, необходими на всички засегнати от изменението на климата и прехода към климатично-неутрална икономика.

Една решителна и всеобхватна рамкова политика в областта на изменението на климата ще даде възможност на България да постигне целите на европейската политика за климата и заедно с това - изпреварващо икономическо развитие на страната без допълнително увреждане на околната среда.

Ето защо е необходима адекватна регулаторна рамка на хоризонталните политики за климата в българското законодателство. Такава рамка следва да бъде заложена с приемане на рамково законодателство за климата, което може да се осъществи със създаване на нов рамков климатичен закон, а в по-спешен порядък и посредством изменение на съществуващия Закон за ограничаване на изменението на климата (ЗОИК).

Какво е текущото състояние на климатичните политики в България?

В момента законодателната рамка по отношение на изменението на климата е непълна. Това включва, както политиките за смекчаване (намаляване на емисиите и поетапно постигане на климатична неутралност на цялата икономика и отделни нейни отрасли като енергетиката), така и политиката за адаптация и управление на рисковете от настъпващите климатични промени.

Настоящият закон не предвижда конкретни цели за намаляване на емисиите парникови газове до определена дата например до 2030 г., 2040 г. и климатична неутралност до 2050 г., каквито присъстват и/или се разработват в Националните планове в областта на енергетика и климат (т.нар. NECP) и Дългосрочните стратегии (LTS) по отношение на декарбонизацията в държавите членки на ЕС.

В настоящия ЗОИК не са посочени равнища, прагови стойности, "въглеродни бюджети" по сектори и/или научно обосновани способи за определяне на подобни равнища или прагови стойности на емисиите.

Не е предвидена процедура за приемането и актуализацията на Дългосрочната стратегия на Република България с перспектива от 30 години в съответствие с целта на ЕС за въглеродна неутралност.

ЗОИК трябва да хармонизира и новите процеси и задължения, произтичащи за България от приемането на Пакет "Подготвени за цел 55", като например по-амбициозните цели за намаление на емисиите на държавите в актуализацията на Регламент за разпределяне на усилията (ЕС 2018/842), или новите механизми на Европейската схема за търговия с емисии, и бъдещата сходна схема, която ще бъде прилагана в сектора на отоплението и транспорта.

Тези празнини в правната уредба създават несигурност за всички заинтересовани страни и не позволяват дългосрочното планиране на мерките и дейностите, свързани с намаляване на емисиите парникови газове.

Липсват и детайлни правила за това как националната политика се интегрира в съответните секторни политики

донякъде с изключение на енергетиката и транспорта. ЗОИК не предвижда нито срокове, нито периодичност на планирането на секторните политики във връзка с изменение на климата или мерки за адаптация на съответния сектор към измененията на климата. Това е съществен проблем, тъй като на практика стратегическите цели в отделните области на политика могат да противоречат на целите на климатичните политики, или изобщо да не взимат предвид изменението на климата.

Темата за адаптация към климатичните промени почти не е засегната в настоящия закон, който по-скоро е насочен повече към ограничаване на причините за изменението на климата, отколкото към намаляване на рисковете и щетите, произтичащи от него. Рамковият национален закон за климата би следвало да обхваща и хармонизира хоризонталната климатична политика и по отношение на необходимите краткосрочни и средносрочни действия за адаптация.

Проблемите на институционалната рамка

Не по-малко важно е как българските институции разработват и изпълняват климатичните политики в България. Националната ни институционална рамка следва да осигурява възможност за координация и сътрудничество между различните нива на управление, частния сектор, гражданското общество, ЕС и международните организации и процеси, в частност тези, свързани с Рамковата конвенция на ООН по изменение на климата и Парижкото споразумение.

Народното събрание и Министерския съвет са на практика изключени от процеса на стратегическо планиране и управление на държавната политика по ограничаване изменението на климата.

Това е особено притеснително с оглед на съществените въздействия на климатичните политики върху всички сектори, икономиката и държавния бюджет на България, както и върху живота и здравето на българските граждани. Повечето административни органи на изпълнителната власт имат ограничен капацитет за изпълнение на мерките и отговорностите, свързани с изменението на климата. Налице е недостатъчен административен капацитет за осигуряване на ефективно стратегическо планиране, управление и изпълнение на държавните политики в областта на изменението на климата.

Има редица процедури, които не са предвидени в рамка за наблюдение на изпълнение и контрол

върху действията на различните компетентни органи по отношение на климатичните промени. Част от тях са:

• конкретни процедури и съответните правомощия на министъра на околната среда и водите за осигуряване на целесъобразност и текущ контрол на дейностите и мерките за ограничаване изменението на климата и адаптацията към него в секторните политики;
• процедури за докладване, мониторинг, оценка на изпълнението, текущ контрол и/или други изисквания относно изпълнението на стратегическите документи за климата;
• процедури и изисквания за управление на рисковете от неблагоприятни въздействия, свързани с климата, в планирането и управлението на секторни политики, като регионално и градско развитие, строителство и транспортна инфраструктура, земеделие, безопасност на храните, общественото здраве и др.

Липсват също правила и процедури, осигуряващи независим експертен и научен принос

в процеса на подготовка, изпълнение, отчитане и оценка на политиките. Това е особено важно, тъй като подобно на други екологични проблеми, проблемът с изменението на климата може да бъде решен ефективно само, ако действията са в съответствие с най-добрите знания и работещи практики, в това число научни, експертни, граждански и институционални. Това би допринесло за ефективността и по-широкото въздействие на съответните политики и мерки, както в България, така и в контекста на Европейската климатична политика.

Друг съществен недостатък на правната и институционалната рамка е липсата на адекватни процедури и/или формати за участие на обществеността и взаимодействие със заинтересованите страни в процеса на разработване, изпълнение, отчитане и актуализация на политиките в областта на изменението на климата.

Участието на гражданите, бизнеса и другите заинтересовани страни може да подобри качеството на взетите решения и да увеличи обществената подкрепа за климатичните политики.

Законът за климата трябва да предвижда адекватна правна рамка и насоки за местните власти по въпросите на изменението на климата, вкл с изрични правомощия или функции за областните управители, кметовете на общини или общинските съвети по отношение на ограничаване на последиците от изменението на климата и/или адаптация към климатичните промени.

Бюджетните и фискални аспекти на климатичните политики са не по-малко важни.

Докато през последните години вниманието в тази област е винаги съсредоточено върху програмите и мерките с европейско финансиране (напр. мерките за декарбонизация в Националния план за възстановяване и устойчивост), много по-малко внимание се отделя върху планирането и разходването на средства както за изпълнението на климатичните политики, така и за повишаване на административния капацитет. На практика от отделните министри, областни управители и/или кметове се очаква сами да констатират проблемите и нуждите и да се опитат да ги адресират, дори и това да има съществени негативни последици за техния бюджет и основни функции.

В България липсва систематизирана, леснодостъпна и разбираема информация относно политиките, свързани с изменението на климата. Законът не предвижда задължения на министъра на околната среда и водите и останалите компетентни органи активно да осведомяват обществеността. Като цяло липсва единен подход за планиране и отчитане, и съответно - източник на обобщена информация относно извършените публични разходи, свързани с изменението на климата. Липсата на надеждна и публично достъпна информация за изпълнението на климатичните мерки, намалява предвидимостта на политиките и мерките, води до ниска информираност на гражданите и бизнеса и затруднява гражданския контрол.

През последните няколко години много европейски страни като Португалия, Испания и Гърция приеха нови рамкови закони за климата, а други като Ирландия съществено измениха климатичния си закон. Новите и актуализирани национални закони подчертават важността и спешността на изпълнението на хоризонтална политика за климата. Например рамковият климатичен закон на Португалия още в чл. 1 казва "Този закон определя основите на климатичната политика", а в чл. 2 декларира "Съществува извънредна климатична ситуация".

България също има нужда от модерен и амбициозен рамков климатичен закон - изцяло нов или съществено преработен Закон за ограничаване изменението на климата. Той трябва да зададе рамката на хоризонталната климатична политика както в насока намаляване на емисиите на парникови газове и постигане на климатична неутралност до 2050 г., така и за националната политика за адаптация. Необходимо е съществено да се подобри институционалната рамка в посока на механизми за отчетност, мониторинг и контрол. В следващата статия от поредицата ще бъдат представени най-важните и спешни промени, които са необходими, за да бъде ефективна законодателната и институционалната рамка за осъществяване на политика за климата в България, в контекста на необходима актуализация на Закона за ограничаване изменението на климата.