Казусът "Шейново", или как се избират органите на управление на публичните предприятия - болници

Кои предприятия са публични?

Това са търговските дружества с над 50 на сто държавно/общинско участие в капитала или в които държавата/общината по друг начин упражнява доминиращо влияние, включително дъщерни дружества на такива, държавните предприятия, създадени със специални закони. В тази категория попадат и лечебните заведения за болнична медицинска помощ, които отговарят на дефиницията за публично предприятие. Болница "Шейново" не прави изключение, тъй като едноличен собственик на капитала на "Втора САГБАЛ Шейново" ЕАД е Столичната община. Тук отварям скоба, за да поясня, че към 31.12.2022 г. лечебните заведения за болнична медицинска помощ в страната са 341. Повече от половината са публични предприятия по смисъла на Закона за публичните предприятия, т.е. управляват се от държавата/общината. Това пояснение е важно, тъй като всеки пациент има право на своевременна, достъпна и качествена медицинска помощ. Тези права на пациентите, разгледани в контекста на управлението на публичните предприятия, изискват държавата/общината да управляват лечебните заведения по начин, който да ги гарантира. Ето защо казусът "Шейново" не засяга само едно лечебно заведение за болнична медицинска помощ, а има значение за всички други такива, които се управляват от държавата/общината. Професионални и независими органи на управление на публичните предприятия с ясни правомощия, на основата на прозрачна, справедлива процедура за номиниране на кандидати, основана на качествата им - това е и една от целите, с които се прие Законът за публичните предприятия през 2019 г.

Както ще стане ясно по-долу в изложението, казусът "Шейново" поставя под съмнение доколко тази цел може да бъде реализирана без предвиден изричен съдебен контрол върху актовете на държавата/общината, с които се избират органите на управление на публичните предприятия - лечебните заведения за болнична медицинска помощ.

Как е регламентиран изборът на органите на управление на публичните предприятия

- лечебни заведения за болнична медицинска помощ?

Нормативната уредба е пръсната в множество закони и подзаконови нормативни актове - Търговския закон, Закона за публичните предприятия и правилника за прилагането му, Закона за лечебните заведения и др. Това е така, тъй като лечебните заведения за болнична медицинска помощ се учредяват като търговски дружества, поради което са приложими правилата на Търговския закон; наред с това обаче те са и публични предприятия, което означава, че следва да се спазват и изискванията на Закона за публичните предприятия и правилника за прилагането му, а на следващо място, бидейки лечебни заведения, приложими са и специалните изисквания на Закона за лечебните заведения. В казуса "Шейново" е приложима и Наредбата за общинските лечебни заведения.

Тази разнолика нормативна уредба създава множество трудности при правоприлагането и изобилие от противоречива съдебна практика. Например, ако прегледаме съдебната практика както по административни, така и по граждански дела, за да отговорим на въпроса административни актове ли са решенията на СОС, с които при открит конкурс за избор на изпълнителен директор СОС не избира единствения кандидат, който отговаря на изискванията на закона и условията на конкурса, а избира лице, което въобще не е взело участие в същия, ще попаднем на съдебни решения в различен смисъл. В една част от решенията се застъпва разбирането, че тези решения на СОС са административни актова и подлежат на контрол по съдебен ред пред административните съдилища, а в друга част от съдебните решения се приема, че се касае за отношения, които се уреждат от гражданското и търговското право и следователно съдебен контрол от административния съд е изключен. Второто становище създава още по-голямо объркване при опит да се установи кой е този ред, който се урежда от гражданското и търговското право, за да се стигне в крайна сметка до заключението, че такъв не съществува. В Търговския закон са уредени два иска за отмяната на решения на общото събрание, като и при двата активната легитимация принадлежи на съдружник или акционер в търговско дружество и следователно, ако лицето не притежава това качество, то няма и право на иск. Не съществува иск, с който участник в конкурса да се защити и да се противопостави на нарушенията в конкурсната процедура, независимо от това, че в същата е класирано и избрано лице, което въобще не участвало в конкурса.

Напълно реална е хипотезата, в която административният съд приема, че тези решения на СОС не са административни актове, и прекратява производството, а гражданският съд - че участникът в конкурса не е съдружник или акционер и следователно не е активно легитимиран да подаде иск, поради което оставя иска без разглеждане. Последиците от подобно фрагментарно тълкуване са произвол в действията на принципала, в случая СОС,, и липса на последователност и предвидимост в съдебната практика. И двете групи последици са неприемливи и създават несигурност в обществените отношения.

Административни актове ли са решенията на СОС

по казуса "Шейново" и какви са правните последици извън сферата на административното право?

По своята правна същност описаните по-горе процедури имат смесен фактически състав, който включва: (1) процедура по откриване и провеждане на конкурс за изпълнителен директор, която е административна по своя характер и в която СОС действа като административен орган; (2) процедура по вписване в Търговския регистър към Агенцията по вписванията (ТР към АВ) на избрания изпълнителния директор - охранително производство с частноправен характер; и (3) сключване на договор за възлагане не управлението - производство с частноправен характер.

По отношение на цялостната процедура (до вписване в ТР към АВ), свързана с обявяване на конкурса, нейното провеждане, извършване на класиране и гласуване от страна на СОС, приложение намират правилата на административното производство. Спазването на тези правила е гаранция за равнопоставеност на кандидатите, прозрачност на провежданата процедура, при ясни критерии за оценка и избор на кандидатите. Както вече посочих, една от целите, която се преследва с приемането на Закона за публичните предприятия, е независими органи на управление на публичните дружества при спазване на прозрачни процедури при избора им. Това е от съществено значение, тъй като управителните органи на публичните предприятия приемат решения за разходване публични средства, което налага то да се извършва в интерес на гражданите и обществото с цел постигане на максимална стойност за обществото. По правило разходването на публични средства винаги е свързано с контрол - както съдебен, така и финансов. Аналогия може да се направи с процедурите по избор на изпълнители по Закона за обществените поръчки. Те също приключват със сключване на частноправен договор, но актовете на възложителите, с които се класира и избира участник, спечелил процедурата, подлежат на обжалване пред Комисията за защита на конкуренцията, а решенията на последната - пред Върховния административен съд. При управлението на държавно/общинско имущество в случаите на отдаване под наем, продажба или замяна например сключването на съответния договор се предхожда от административна процедура по обявяване на търг и едва след като същата приключи и бъде избран участник, който отговаря на условията на търга, се сключва договор.

Разбирането, че щом една процедура приключва със сключване на договор между равнопоставени субекти, то от това следва, че и цялата процедура е гражданскоправна, не може да бъде споделено. Едно такова разбиране би обезсмислило всички правила, които се приемат на законово и подзаконово равнище, с които се цели прозрачност на процедурите и осигуряване на равни условия на участниците в същите. Така например, ако приемем, че решенията на СОС по казуса "Шейново" не подлежат на обжалване по административен ред, а такъв по гражданскоправен, както посочих по-горе, въобще не съществува, то всички правила, относими в избора на управителни органи на публичните предприятия в Закона за публичните предприятия и правилника за прилагането му, Закона за лечебните заведения и др., остават само на хартия и в сферата на благопожеланията, доколкото няма реален процесуален път за защита и контрол по съдебен ред.

De lege ferenda

Изрично да се предвиди съдебен контрол на решенията, с които се избират органите на управление на публичните предприятия.